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TRIBUNA

Suiza: un caso de bicameralismo perfecto

Esta semana ha quedado constituida la ponencia encargada de reformar la Constitución para hacer del Senado español una Cámara de representación territorial de acuerdo con las exigencias del Estado de las autonomías. En estas páginas, Francisco Rubio Llorente reflexiona sobre las diferentes razones que han llevado a los Estados contemporáneos a crear las Cámaras altas y sobre la relación profunda que hay entre la reforma del Senado español y la definición del modelo de Estado. Enoch Albertí Rovira, Juan José Solozábal y Manuel Aragón exponen el papel del Senado en Alemania, Francia y Suiza, tres modelos europeos de Estado.

Convendría comenzar indicando que el Consejo de los Estados, como muestra ad extra de la posición constitucional de los cantones, no es la única manifestación de la condición federal del Estado suizo, dimensión, de otro lado, meramente institucional de un sistema político cuya base es el reconocimiento del pluralismo y la concepción de la democracia como reparto del poder y práctica del debate y la transacción.En efecto, el carácter federal del Estado suizo radica, en primer lugar, en el fuerte equipamiento competencial de los cantones, que persiste a pesar de las tendencias centralizadoras de nuestros tiempos, y que se encuentra asegurado constitucionalmente y cuya modificación con este rango normativo requiere, además de la aprobación por la mayoría del cuerpo electoral, de la aceptación también mayoritaria de las propias entidades miembros. Pero el federalismo como rasgo constitutivo del sistema suizo se manifiesta asimismo en. la propia composición de su Consejo federal u órgano ejecutivo, en el que la Constitución prohíbe que haya más de un miembro procedente del mismo cantón, mientras una suerte de convención impide que existan menos de dos latinos entre los siete consejeros, y demanda que los grandes cantones, como Zúrich, Vaud y Berna, se encuentren representados en el Gobierno.

Como ocurre en todos los Estados compuestos, también en el caso suizo su Parlamento es bicameral. El Consejo, nacional o Cámara baja se compone de 200 diputados, que representan, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, al pueblo suizo; el Consejo de los Estados (Cámara alta o Senado) reúne a los representantes de los cantones y está integrado por 46 miembros, elegidos en su casi totalidad mediante un sistema mayoritario, a razón de dos consejeros por cantón y uno por cada medio cantón.

Jurídicamente, el Consejo de los Estados es un órgano de la Confederación, y sus miembros, como los diputados del Consejo Nacional, se encuentran libres de mandato imperativo alguno. No son, por tanto, como ocurre en el caso de los miembros del Bundesrat o Senado alemán, representantes ligados a instrucciones de sus territorios. Pero desde un punto de vista político institucional el Consejo de los Estados es el elemento federal del sistema bicameral suizo. Ello resulta del hecho de que todos los cantones envían el mismo número de representantes, sin consideración, por tanto, a su población respectiva, y de que la regulación de la elección de éstos, las condiciones de su cese o el establecimiento de parte de las condiciones de su status como las relativas a su sistema de incompatibilidades, amén del pago de su indemnización, corresponde verificarlos al cantón.

Pero el carácter federal del Consejo de los Estados no sólo es función de la especial relación del mismo con los cantones, sino que resulta sobre todo de la condición perfecta del bicameralismo suizo. En efecto, ambas cámaras tienen las mismas competencias en el ámbito legislativo, financiero y de control (relativo) del Gobierno; y además ninguna de ellas puede imponer su voluntad en caso de desacuerdo mutuo.

De modo que no existe, especialización funcional en el Parlamento suizo en. favor de ninguna de sus cámaras. Come, es sabido, ello no es el caso de Alemania, donde sólo algunas leyes necesitan de la. aprobación del Bundesrat, a quien, de otro lado, le corresponde aprobar determinados reglamentos de ejecución de los länder o consentir la coacción federal. Mientras, el Senado norteamericano dispone de una competencia adicional en la autorización de tratados, la aprobación de determinados nombramientos o actúa como juez en el procedimiento del impeachment.

Además, la Constitución federal suiza exige para el ejercicio de las funciones parlamentarias el acuerdo de ambas cámaras. En el supuesto de desavenencias entre ellas se introducen procedimientos paritarios de mediación, como ocurre en relación con el desempeño de las competencias legislativas con la intervención de una Conferencia de Conciliación.

Sin embargo, la posición equiparable de ambas cámaras sufre en los supuestos de reunión conjunta de ambas (Asamblea Federal), a celebrar en la sede del Consejo Nacional y bajo la presidencia del titular de éste, que se requiere para el ejercicio de algunas competencias parlamentarias relevantes, y en donde la superioridad numérica del Consejo Nacional implica su prevalencia de hecho: así, en la elección del Gobierno federal y su presidente, el Tribunal Federal o el General, así como en otorgamiento de medidas de gracia en relación con penas establecidas en el derecho federal.

Si bien se mira, la condición federal del Senado suizo no se plantea primordialmente en el plano orgánico funcional, pues no le corresponde competencia específica alguna, ni siquiera de orden territorial, y, frente a lo que ocurrió en otra etapa de su historia, sus integrantes son elegidos directamente por la población de sus Estados y no por ningún órgano de los cantones. Es en lo que podríamos llamar plano simbólico político donde verdaderamente se muestra el principio federal, que completa pero no se identifica totalmente con el democrático, y que consiste básicamente, según acabamos de hacer ver, en la contribución igual de los cantones a la composición del Senado y la absoluta equiparación competencial de éste y la Cámara baja.

Precisamente las críticas al actual Senado suizo insisten en el significado meramente apariencial de su carácter federal. En realidad, se trata, dado el sistema mayoritario seguido para la elección de sus miembros y la infrarrepresentación en el mismo de los cantones más poblados deducida de la presencia igualitaria de todos, de una Cámara conservadora y retardataria cuyas funciones efectivas deberían singularizarse por su significado territorial, una vez democratizada, tras la atribución de una mayor representación a los cantones de población más numerosa, su composición (Dictamen de la Comisión de Expertos para la Reforma Constitucional de 1985).

Juan José Solozábal es catedrático de Derecho Constitucional de la UAM.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 24 de noviembre de 1994

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  • Se trata, dado el sistema mayoritario seguido para su elección, de una Cámara conservadora