Franco y su Consejo de Ministros
Hoy se cumplen 100 años del nacimiento de un dictador que construyó a su imagen y semejanza todo un régimen: el franquismo. Durante 40 años se habló mucho de instituciones, pero la verdad es que sólo una llegó a tener poder: el Consejo de Ministros. Las demás fueron un espectáculo entre grotesco y pintoresco. En cuanto a Franco, no era verdaderamente una institución, sino exactamente lo contrario: la subjetividad y la arbitrariedad.El Consejo de Ministros del franquismo, formalización real, y también estética, del poder del régimen, fue una institución paradójica. Ante la inexistencia de Parlamento, de partidos políticos, de debate público, el Consejo de Ministros concentraba los poderes. Pero, al convivir con el general Franco, el Consejo de Ministros no tuvo verdadera autonomía como órgano colegiado hasta los años finales, en que tal autonomía le sirvió de poco políticamente.Un Consejo de Ministros de un régimen parlamentario se caracteriza por tres notas que pueden verse enseguida contemplando la evolución del sistema político británico: la autonomía política del Gabinete, en cuanto intermediario entre Corona y Parlamento; la homogeneidad política y solidaridad de los miembros del Gobierno, en cuanto pertenecientes a un mismo partido o línea política, y, vinculado directamente a lo anterior, la responsabilidad de todos los ministros ante el Parlamento por la política general del Gobierno. Durante el régimen de Franco, estas notas no se dieron, por razones parecidas a las que impidieron el desarrollo de un Gobierno de Gabinete en la Europa absolutista continental bajo el principio monárquico durante el siglo XVIII. En efecto, la autoridad suprema, incontestada, concentrando todos los poderes, del jefe del Estado / jefe de Gobierno en el régimen franquista impidió el desarrollo autónomo de un Gobierno, de un Consejo de Ministros diferenciado jurídica y políticamente del jefe del Estado.Esa ausencia de autonomía en el Consejo de Ministros explica que las crisis de Gobierno, auténticos acontecimientos en la vida del régimen, no se correspondiesen con cambios en la orientación política que exigiese la sociedad -ya que no existían ni elecciones periódicas ni responsabilidad política parlamentaria- sino con las necesidades de mantenimiento del régimen y- con la relación personal entre el jefe del Estado y el ministro correspondiente. Las crisis no obedecían necesaria mente a cambios políticos definidos sino a caídas en desgracia de determinados ministros.. Funcionaba, de alguna forma., una dinámica parecida a la de los secretarios de despacho res pecto del rey absoluto. De hecho, eran de enorme importancia los despachos individuales de cada ministro con el jefe del Estado. A veces, más aún que las propias reunion es del Consejo de Ministros.
Franco era, indudablemente, el propietario del poder.
No obstante, el Consejo de Ministros fue la institución central del régimen franquista. Y ello en cuanto cumplidor de tres funciones que me parecen capitales a la hora de explicar su posición política: como administrador, consultor y legitimador.Las reuniones del Consejo de Ministros eran sobre todo reuniones administrativo técnicas. Dado que la política del régimen era, por definición, inalterable, resultaba muy necesario el que existieran numerosísimas y apabullantes medidas de tipo administrativo, queman¡festaran al exterior la dinámica del sistema, la capacidad de gobierno del mismo, su fuerza y solidez. Aprobar proyectos de ley, decretos, en gran número, era esencial como ostentación de poder. A ese respecto el Consejo de Ministros era una institución básica porque irradiaba actos administrativos a todo el conjunto del Estado. Era el gran instrumento de centralización. La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 llevó a sus últimas consecuencias esa filosofía.
El Consejo de Ministros ejerció, además, respecto de Franco, una función consultiva de extraordinaria importancia. López Rodo ha señalado que el Consejo de Ministros era para el dictador -López Rodó no le llamaba así, desde luego- su "Parlamento de bolsillo". Ruiz Giménez también ha empleado una expresión similar.No hay atisbo alguno, naturalmente, de que se pudiera llegar a una decisión colectiva opuesta a una decisión del jefe supremo. Se trataba de hacer un debate que se ofreciese a la consideración del jefe del Estado y que le diese datos e ideas para que éste pudiera hacerse una composición de lugar sobre el ritmo de los acontecimientos. Aquí aparece el Consejo de Ministros en un papel distinto al administrativo que veíamos antes. En relación con el rol de administrador, cada ministro tuvo una autonomía de funciona, miento muy considerable, mientras que no rozase las directrices últimas del sistema. Sin embargo, en cuanto a su función consultiva, el Consejo de Ministros era un apéndice de Franco.
Por último, me interesa destacar la gran función (latente) que, a mi juicio, tuvo el Consejo de Ministros durante el régimen franquista y que es lo que llamaría función legitimadora respecto al jefe del Estado. Digo respecto al jefe del Estado, más que respecto al régimen, porque el Consejo de Ministros fue un elemento perfecto para dar cobertura a Franco, para preservar a éste del inevitable desgaste de tantos años al frente de un país.
Franco sometía muchos asuntos al Consejo de Ministros, que se abría con una discusión política general.
Franco sometió al Consejo de Ministros incluso decisiones de las que él era el único responsable y para las que no hubiese necesitado a aquél. Por ejemplo, la prerrogativa de gracia.
De los testimonios que he podido obtener de ministros de Franco de las distintas épocas del régimen se deduce que siempre sometió Franco al Consejo de Ministros la condonación o no de las penas de muerte dictadas por los tribunales. Más aún, sometió a votación formal y explícita entre sus ministros la procedencia o no del indulto, cosa absolutamente inhabitual, ya que nunca nada se sometió a votación en los Consejos de Ministros franquistas. La razón de ello es obvia. Se trataba de dar una cobertura objetiva a decisiones desgastadoras.
Los ministros de Franco han solido decir que éste les daba una gran autonomía de funcionamiento. Es cierto. Campaban por sus respetos en cuanto a lo que era la política propia de su departamento y difícilmente una propuesta de un ministro no salía adelante en un Consejo de Ministros. Naturalmente que ello era así porque Franco, aparte de su ignorancia notable sobre los temas de economía o técnico administrativos, no estaba interesado sino que en las esencias básicas del régimen fueran intocadas y en que no tuviera un desgaste insoportable en el ejercicio del mando. Quienes debían quemarse eran los ministros, no él, y ello se traducía necesariamente en una fuerte autonomía de cada ministro en los asuntos de su departamento.
Incluso Franco se permitió señalar cínicamente en alguna ocasión que él se debía a lo que se decidía en su Consejo de Ministros. Las decisiones se atribuían al Consejo de Ministros. Franco se mantenía lejos de la política. El Consejo de Ministros, y cada ministro en particular, eran los pararrayos del régimen.
Esto se vio con deslumbrante luz cuando empezó a ser ostensible la degradación física del general.
Franco y su Consejo de Ministros
En efecto, a la estrategia de continuidad a toda costa del franquismo le faltaba, tras la Ley Orgánica del Estado (1967) y la designación de sucesor Gulio de 1969), una tercera pata para componer el trípode: el reforzamiento del Consejo de Ministros, a través de una sólida dirección al frente del mismo en la única persona de confianza para ello que tuvo Franco: el almirante Carrero Blanco. Carrero Blanco tomó a su cargo el Gobierno, aunque todavía en calidad de vicepresidente, en octubre de 1969, a raíz de la crisis que perdió Fraga y los restos del falangismo después del escándalo Matesa. Tres años después Franco se vio obligado a nombrar al almirante presidente de Gobierno.Nunca tuvo tanta autonomía el Consejo de Ministros como en las cortas etapas de Carrero y de Arias Navarro a su frente. Es el paradigma de un régimen dictatorial. A medida que se apaga la capacidad política física del dictador, toma autonomía de funcionamiento el órgano de Gobierno supremo que le rodea. Pero, fatalmente, esa situación no fortalece el régimen sino que es síntoma de su inminente destrucción. Así, las penas de muerte de 1974 acabaron con el fugaz espíritu del 12 de febrero e hicieron inviable cualquier tipo de transformación del régimen que mantuviese sus estructuras políticas básicas.
En los años de declive y crisis del régimen, el Consejo de Ministros sirvió- pues, de baluarte frente a tesis aperturistas que provenían de todos lados, incluso de instituciones tan poco sospechosas como el propio ejército. Por ejemplo, en un informe confidencial al Consejo fechado en abril de 1974, del Ministerio del Ejército (Informe sobre los problemas más sobresalientes con que, desde la óptica del Ministerio del Ejército, se enfrenta y ha de enfrentarse a medio plazo la economía y la sociedad española), aparecen preocupaciones insólitamente aperturistas desde el interior del régimen que pugnan porque éste se abra a la sociedad y a Europa.
Frente a estas reivindicaciones, nacidas, repito, del propio interior del régimen, y a la presión social y la política extrarégimen se respondió con la incapacidad para la evolución. Pero en ese momento, la inminente desaparición de Franco vació de contenido la función legitimatoria que el Consejo de Ministros, sin Franco, fue incapaz de seguir desarrollando.En suma, Franco se planteó el régimen como un sistema en el que él ocuparía- siempre la cúspide, vitaliciamente, y diseñó las instituciones al servicio de ese objetivo. Franco ejerció una tutela sobre el Gobierno; tutela política de mantenimiento de una dictadura, pero evitó en lo posible intervenir en decisiones concretas. Para eso estaba el Consejo de Ministros, que constituyó, por ello, la institución central de un sistema construido sobre el principio supuestamente eterno e inalterable de unidad de poder.
