Ha llegado la hora cero

La corresponsabilidad fiscal debería responder I tres interrogantes: qué es, cómo se puede implementar y para qué sirve, según el autor. Asimismo destaca la voluntad política del Gobierno central y de los ejecutivos regionales para profundizar -en el quinquenio 1992-1996- en los principios de la LOFCA.

El pasado 30 de julio expiró el plazo que marcó el Consejo de Política Fiscal y Financiera a un grupo de trabajo, para que exponga sus conclusiones acerca del camino a seguir en orden a una mayor autonomía de ingresos en las comunidades autónomas. Alcáncese o no ese objetivo, cabe reseñar la voluntad política del Gobierno central y de los ejecutivos regionales para profundizar -dentro del quinquenio 1992-1996- en los principios recogidos en la LOFCA: autonomía, suficiencia, solidaridad y coordinación entre los distintos niveles jurisdiccionales de Hacienda. Dicho esto y avanzando nuestro juicio positivo sobre lo que creemos es la buena dirección, subrayaremos el carácter tímido de las pretensiones reformadoras, siempre muy prudentes ante la necesidad de algún cambio normativo.Una exposición legible del tema de la corresponsabilidad fiscal debería responder, al menos, a tres interrogantes: qué es, cómo se puede implementar y para qué sirve. No quedaría, sin embargo, suficientemente claro el cuadro si no lo completásemos, en el contexto constitucional, con una referencia a la solidaridad. Veámoslo.

Problemas financieros

La andadura descentralizadora en España se desarrolló de modo asimétrico, a golpe de negociación política y alejada, a menudo, de racionalidad económica. Desde el mimetismo organizacional que tiñó el diseño de los Gobiernos autónomos, a imagen y semejanza del central -fuente de una considerable burocratización- hasta el propio proceso de traspaso de competencias, se fue jalonando el recorrido de disfuncionalidades que habían de impregnar los problemas financieros. hasta hoy mismo. Pero esa es una historia que no impidió que el mapa autonómico español adquiriese su actual configuración con impensable rapidez.

Es cierto que el desequilibrio entre competencias y recursos abrió -y legitimó- la espita del endeudamiento. No se puede negar tampoco que el Fondo de Compensación Interterritorial estuvo desvirtuado durante mucho tiempo. Pero sería faltar a la verdad si no consignásemos el perfeccionamiento que los sucesivos acuerdos han supuesto. El último, precisamente, persigue aumentar la autonomía de gestión y la autonomía financiera, afrontar la nivelación de servicios mínimos y hacer operativos los mecanismos de coordinación, tanto los estrictamente contables como los referentes a la deuda pública. Todo esto que se puede resumir en unas líneas, se traduce realmente en cálculos técnicos complejos y negociaciones políticas en tomo a un dificil consenso. Corresponsabilidad fiscal y solidaridad son eslabones complicados de una cadena de progreso que podría desembocar a medio plazo en un verdadero Estado Federal.

¿Qué se entiende por corresponsabilidad fiscal? Imagínese el lector los dos extremos del eje hacendístico español: Gobierno central y ayuntamientos. Seguramente el ciudadano siente en sus bolsillos la presión fiscal de ambas jurisdicciones.

Es dudoso que se pueda decir lo mismo de los Gobiernos autonómicos y de las diputaciones provinciales. Eso es así porque se trata de entes instalados en la anestesiafiscal. En efecto, dada su estructura de ingresos, con predominio de participaciones o subvenciones, su labor destaca en el ámbito del gasto público. Una de las finalidades de la correspónsabilidad fiscal es romper con esa ilusión y, en pocas palabras, que cada palo aguante su vela.

Esta, sin embargo, sería una propuesta polar o límite. Lo que se debe perseguir es la articulación de un sistema, en el que las comunidades autónomas se responsabilicen con más transparencia de una parte de sus ingresos. Y ello, por razones de eficiencia y también de claridad. En definitiva, la corresponsabilidad fiscal viene a ser un instrumento que permite materializar, a ojos de los contribuyentes, parte del coste de provisión de los servicios públicos subcentrales.

Cuestión más discutible es el modo de encamar la corresponsabilidad. ¿Se debería ir a un mecanismo que algunos llaman fuerte o basta con unos pasos, adjetivados por los expertos como vía light? Es en esta elección donde se dan cita voluntades a veces encontradas, al lado de soluciones técnicas diversas. Todo parece apuntar, sin embargo, a que la apuesta se hace por la segunda opción. No olvidemos que tras el fallo del Tribunal Constitucional, las autonomías podían haber acudido a los recargos y no lo han hecho. Algunos pueden pensar que sus responsables prefieren permanecer en la cómoda situación actual, o, en principio, aceptar instrumentos débiles.

En ausencia de tributos propios con potencialidad recaudatoria y con un impuesto sobre el valor añadido (IVA) sujeto a armonización europea y dificil de administrar, no resulta extraño que las miradas se hayan vuelto hacia el IRPF. Ahí surgen problemas de legalidad, no absolutamente compartidos. De todos modos, la LOFCA, como no podía ser menos, es susceptible de modificación. Otra cosa es que haya políticos a los que le parece mejor una ley ambigua y abierta a la negociación, que soluciones más regladas. A nosotros nos parece que una reforma no debería escandalizar a nadie y permitiría moverse con más holgura en el tema de la responsabilidad fiscal y en otros.

Si se opta por ceder un tramo del IRPF a los Gobiernos autonómicos, ello debería ir acompañado de capacidad de gestión, pues de lo contrario, no estaríamos en presencia de una corresponsabilidad light; sencillamente, no existiría. Pero, en definitiva, la auténtica aparecerá cuando, a partir de un determinado nivel, compatible con la asunción de servicios mínimos para todo el Estado, cada Gobierno regional pudiese variar el menú fiscal de sus ciudadanos.

En el terreno de la gestión habría que aprovechar esta ocasión para ir hacia una Administración Tributaría integrada a través de la agencia, lo que permitiría economías de escala y un flujo de leal información entre Gobiernos.

Hemos mencionado los servicios mínimos, que, a nuestro juicio, están estrechamente vinculados a la corresponsabilidad fiscal. Si se utiliza un tributo como el IRPF, los índices de riqueza y renta relativa conducirán a un resultado variopinto, incluso haciendo abstracción de los niveles de fraude. De ahí, que las comunidades menos ricas, con toda razón, reclamen fondos de nivelación. Demanda bastante elemental, pero el artículo 15 de la LOFCA es un fruto envenenado del consenso. Tan es así, que no se ha puesto a funcionar, pues, resulta difícil identificar las necesidades mínimas, el nivel de provisión medio en todo el Estado, etcétera.

Problemas políticos

Otra vez vuelven los problemas técnicos y políticos. Razones de espacio impiden detenernos en este aspecto, que nos parece crucial si queremos introducir cuotas de corresponsabilidad fiscal cada vez más fuertes. También aquí estamos a la espera de un informe oficial que defina los servicios fundamentales, el procedimiento para calcular sus costes reales en cada comunidad autónoma y la jerarquía en la aplicación del fondo de nivelación.

Según nuestras noticias es voluntad de la Administración que a partir del próximo día 1 de enero de 1993 se empiecen a concretar medidas de solidaridad en este sentido. Corresponsabilidad fiscal, administración tributaria integrada y fondos de nivelación son componentes de un paquete de disposiciones que deberán llevar al modelo cuasi federal español por el camino de la eficacia, la eficiencia y la solidaridad. Senda, sin duda, espinosa, pero irrenunciable.

es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Compostela.