Por una nueva gestión

El gasto total de las administraciones públicas de los países de la OCDE pasó de un promedio del 37% del PIB en 1979 a un 40% en 1989 (la referencia para 1970 es del 31,5%, y en cuanto a España, el porcentaje del gasto público respecto del PIB ha crecido 15 puntos en el periodo 1977-1988, pasando del 17% al 42%).Esos incrementos, últimamente más moderados, presentan unas características razonablemente comunes en el contexto de la OCDE. Han aumentado fuertemente las transferencias sociales, habiendo crecido también el gasto en sanidad. En cambio han disminuido las subvenciones y la participación de los costes de personal y, sobre todo, han disminuido la inversión en infraestructuras y el gasto en educación y vivienda.

Esto implica que se mantienen las necesidades y la demanda de gasto público. La situación de las infraestructuras públicas es preocupante en la mayoría de los países industrializados por la influencia que tienen en la productividad de esas economías y en el disfrute de sus niveles de renta avanzados.

La calidad de los servicios, por ejemplo en la sanidad o en la educación, no es adecuada, y la evolución demográfica presiona al alza en los necesarios gastos sociales.

Surgen nuevos temas, como el del medio ambiente, que empujarán hacia una mayor actividad pública. La tensión entre unos niveles de recaudación ya elevados y estas demandas requiere encontrar medios para mejorar' la eficiencia pública. Esta tendencia se observa en todos los países de la OCDE, con intentos de modernización de las administraciones públicas, reformas de la gestión, introducción de marcos competitivos en la actividad pública, desregulación y mayor preocupación por los recursos humanos de la Administración.

El debate político y económico sobre la dimensión adecuada de la actividad pública continúa estos días. En el entreacto, la evaluación y el control de la eficiencia del sector público se han convertido en temas centrales de las economías desarrolladas. En España, el ciudadano también requiere el logro de la mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos.

El español que paga sus impuestos, concretamente, ha estado sometido durante los últimos 15 años a un fuerte incremento de la presión fiscal, y sería imprudente e injusto aumentar la carga fiscal de los grupos donde se origina fundamentalmente la recaudación. Por otro lado, también se reclama una variedad de servicios sociales y de gastos en infraestructura. Esta aparente contradicción sólo puede superarse por la vía de un aumento de la eficiencia pública (y de la eficacia de la lucha contra el fraude fiscal).

Las administraciones públicas de las economías avanzadas regidas hasta ahora por la cultura de la tradición y por las normas legales están incluyendo la racionalidad económica en su comportamiento.

Cambio de pautas

Esto implica definir con claridad los objetivos a alcanzar, elegir la mejor forma de conseguirlos e implica también evaluar la eficiencia del proceso. Cambiar pautas organizativas y funcionales de la Administración (o de las empresas públicas) en la línea de un eficiente proveedor de bienes y servicios, desconcentrando funciones con una gestión que sea cada vez más autónoma y responsable a los resultados y con una atención de carácter especial al personal público.

La Administración ha de ejecutar directrices políticas con criterios de servicio coste-efectivo y de gestión pública. Obtener la máxima productividad de los recursos empleados con una gestión empresarial, pero dentro del marco público, que permita responsabilizar a los administradores de los resultados y también que permita recompensarles adecuadamente.

La cultura predominante en el sector público de cumplimiento formal de las normas y de estructura organizativa jerarquizada está cambiando y adoptando nuevos valores. Por ejemplo, que la eficiencia y la eficacia económicas sean, con el respeto a la legalidad, bases de la actuación pública. Las decisiones estratégicas se toman por los órganos políticos y la Administración ejecuta sus funciones con la responsabilidad de tener a los ciudadanos como clientes de los bienes y servicios públicos.

Este nuevo enfoque implica la utilización de procedimientos de presupuestación por objetivos como punto de partida para poder aplicar posteriormente una gestión pública renovada y poder evaluar los niveles de eficiencia alcanzados.

Los presupuestos públicos de los países industrializados, por lo menos el español, todavía cuentan con un peso predominante de la estructura orgánica y de la clasificación económica sobre la presupuestación por objetivos a través de programas. Las razones son obvias, dada la dificultad de la tarea, pero también parece claro que están siendo mayoría los países que utilizan seriamente sus sistemas presupuestarios y financieros para, paulatinamente, poder contar con objetivos medibles a los que se asignen los recursos y, así evaluar la eficiencia de la actividad pública.

La mayor flexibilidad de la ejecución presupuestaria y el contar con objetivos explícitos y medibles exigen y posibilitan, a la vez, tina valoración y control de la actividad pública en paralelo y diferente a las Fiscalizaciones tradicionales. El esquema clásico de fiscalización ha contenido fundamentalmente un control público de legalidad y de regularidad contable.

Pero la nueva gestión pública requiere otro tipo de justificación y de control, en paralelo a lo ocurrido también en el sector privado. La auditoría privada de carácter financiero o de regularidad legal y contable está ampliándose cada vez más hacia un tipo de auditoría de economía y eficiencia, como puede ser la auditoría operativa o auditoría de gestión.