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Tribuna:

Las Naciones Unidas y la crisís del Golfo

Las Naciones Unidas, según el análisis de la autora, han hecho en parte dejación de sus facultades en el conflicto del golfo Pérsico, permitiendo iniciativas individuales, concretamente de Estados Un¡dos, país que envió tropas a la zona aún antes de que el Consejo de Seguridad decretara el embargo contra Irak. De hecho, Washington ejerce la hegemonía en la resolución del conflicto.

La Invasión de Kuwait por Irak ha atraído el interés de la opinión pública sobre el papel de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Así, las sucesivas resoluciones aprobadas por la organización mundial sobre el conflicto han venido siendo saludadas con entusiasmo hasta llegar a la última, que autoriza el uso de la fuerza contra Irak, esperada con expectación y valorada muy positivamente tanto por los Estados occidentales como por los comentaristas de política internacional de nuestro entorno.Sin embargo, un análisis realizado desde la perspectiva del derecho internacional, y, en concreto, del sistema establecido en la Carta de las Naciones Unidas, conduce a conclusiones no siempre satisfactorias.

El objetivo primordial asignado a la organización por la Carta es el mantenimiento de la paz y la seguridad colectivas, y para ello el capítulo VII atribuye al Consejo de Seguridad una serie de competencias de sanción frente al Estado o Estados responsables de un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión; tales sanciones pueden no implicar el uso de la fuerza armada, pero también pueden consistir en una coerción militar ejercida por fuerzas aéreas, terrestres o naval es puestas a disposición del Consejo por los Estados miembros, a cuyo efecto se crea un Comité de Estado Mayor, integrado por los jefes de Estado Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que tendrá a su cargo la dirección estratégica de las operaciones. Estas competencias institucionales son el complemento necesario a la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza que la Carta establece para los Estados miembros, con la única y limitada excepción del derecho de legítima defensa en caso de ataque armado, hasta tanto que el Consejo haya tomado las medidas necesarias en base a las atribuciones antes señaladas. En definitiva, la Carta de las Naciones Unidas establece un monopolio institucional sobre el recurso a la fuerza en el plano internacional, negando esta facultad a los Estados.

Derecho de veto

Pese a la firmeza de la regulación, la práctica posterior puso pronto de relieve que aquélla era más voluntarista que real y el inicio de la guerra fría trajo consigo el fracaso del sistema establecido, que se tradujo en la inoperancia del Consejo, en la mayoría de los casos como consecuencia del ejercicio del derecho de veto de alguno de sus miembros permanentes en defensa de sus respectivas esferas de influencia. Por eso, hasta el comienzo de la presente década, las impresiones sobre la eficacia del sistema colectivo de seguridad eran generalmente pesimistas y en varias ocasiones algunos Estados se dejaron llevar por la tentación de adoptar medidas individuales, al margen de la organización.

En cambio, la Ilegítima anexión de Kuwait por Irak se ha caracterizado desde el primer momento por la intervención activa del Consejo de Seguridad, que, actuando de forma consensuada y prácticamente unánime, ha adoptado un conjunto de siete resoluciones hasta el momento con las que, partiendo de la condena inicial y al hilo del desarrollo de los acontecimientos, se pretende forzar a Irak a respetar el Derecho internacional; así, actuando en el marco del capítulo VII de la Carta, se ha dispuesto una interrupción total de las relaciones económicas con Irak con la única excepción de la ayuda médica y humanitaria.

La eficacia en la respuesta y el grado de cooperación internacional alcanzados nos ha llevado a todos a felicitarnos por ello y a augurar nuevos y más felices tiempos para las Naciones Unidas en el ámbito de la aplicación del Derecho internacional. La satisfacción fue completa al comprobar que en la resolución 665/1990, relativa al alcance de las medidas a adoptar para la aplicación del embargo, se hacía por primera vez una mención explícita, aunque vaga, al Comité de Estado Mayor en relación con la coordinación de las acciones.

Sin embargo, la resolución 678/1990, aprobada el 29 de noviembre pasado, en la que se concede un último plazo a Irak y se autoriza implícitamente a recurrir a la fuerza si aquél es desoído, no merece la misma valoración positiva y esperanzadora que sus predecesoras, pues en ella la acción de la organización se mantiene al mismo nivel que en épocas pretéritas presuntamente superadas.

En efecto, tan sólo en dos ocasiones hasta ahora se han aprobado por las Naciones Unidas medidas que incluyen el recurso a la fuerza: en el asunto de Corea en 1950 y en el presente de Irak. Nada menos que 40 años separan ambas iniciativas, tomadas en dos momentos muy distintos de las relaciones internacionales: los albores de la guerra fría en el primer caso, la desaparición del bloque socialista de Estados en el segundo; sin embargo, el contenido de las decisiones es sustancialmente idéntico.

Así, en el caso de Corea, tras la invasión de Corea del Sur por fuerzas del Norte, el Consejo de Seguridad aprobó una serie de resoluciones sucesivas: el 25 de junio de 1950 se invita a todos los Estados miembros a prestar su apoyo a la organización para, conseguir la retirada de las fuerzas invasoras; el 27 de junio, el Consejo recomienda que los miembros de las Naciones Unidas provean a la República de Corea del apoyo que sea necesario para repeler el ataque armado y restaurar la paz y la seguridad en el área; el 7 de julio, en fin, se crea un comando unificado bajo la autoridad de Estados Unidos y se recomienda a todos los Estados que hayan enviado fuerzas militares y asistencia a la zona que las pongan bajo la autoridad del citado comando. Con ello se venía a regular jurídicamente una situación ya preestablecida de facto, cual era la hegemonía norteamericana en la solución del conflicto.

En el caso de Irak, la resolución 678 / 1990 utiliza un lenguaje plagado de eufemismos y de medias palabras que ha sido calificado como diplomático y en el que en ningún momento aparece el término "uso de la fuerza", pues se limita a afirmar que "autoriza a los Estados miembros que cooperan con el Gobierno de Kuwait para que, a menos que Irak cumpla plenamente para el 15 de enero de 1991 o antes las resoluciones que anteceden, utilicen todos los medios necesarios para hacer valer y llevar a la práctica la resolución 660/1990 y todas las resoluciones pertinentes que la siguieron y para restablecer la paz y la seguridad internacionales en la región", pidiendo a continuación a los Estados 11 que le mantengan periódicamente informado de lo que ocurra". La ambigüedad de los términos empleados puede incluso suscitar la duda de si realmente ya se ha dado vía libre al empleo de la fuerza o, por el contrario, es necesario un pronunciamiento explícito posterior por parte de la organización, pero los hechos demuestran que algunos Estados han despejado ya esta Incógnita a favor de la primera de las interpretaciones, y, desde luego, la amplitud de la formulación avala perfectamente esta postura.

Dejación de facultades

Partiendo de lo anterior, parece evidente que las Naciones Unidas han vuelto a hacer dejación de sus facultades, permitiendo las iniciativas individuales de sus miembros o, mejor, de algunos de sus miembros, pues, como se ha visto con anterioridad, las disposiciones de la Carta parten de la base de que el control del uso de la fuerza y la dirección de las operaciones radican en el propio Consejo de Seguridad, sin contemplar la posibilidad de una delegación de funciones; en cambio, en el asunto de Irak, como antes en el de Corea, siguen sin cumplirse tales disposiciones. Aún más, la resolución de referencia -en la que no aparece la menor alusión al Comité de Estado Mayor- ni siquiera ha tomado la precaución de unificar o coordinar el mando de las fuerzas que eventualmente participarían en la guerra, y puede temerse que, llegado el caso, una nueva resolución adopte la misma solución que en Corea.

Con ello, las Naciones Unidas están de nuevo prestando la cobertura jurídica que santifica las acciones de algunos de sus miembros, pues a estas alturas de la historia no conviene olvidar que Estados Unidos se apresuró a enviar sus tropas a la zona antes y no después de la declaración del embargo, ni tampoco que han sido el propio Estados Unidos quien impulsó la adopción de la resolución en el seno del Consejo; por otra parte, no cabe hablar ya de legítima defensa desde el punto de vista del Derecho internacional, pues ese momento terminó en cuanto el Consejo de Seguridad comenzó a ocuparse del asunto. Finalmente, tampoco conviene pasar por alto los significativos silencios mantenidos por la organización ante otros casos que también constituían graves violaciones del ordenamiento internacional: Granada, Panamá..., ni las dificultades con las que tropieza para ocuparse de otros graves asuntos, como la cuestión palestina. En definitiva, la parsimonia que ha caracterizado la acción de las Naciones Unidas en el campo del mantenimiento de la paz y la seguridad hasta el presente no se compagina con las prisas con las que quiere solucionarse el asunto de Irak, a sólo cinco meses de los acontecimientos, lo que lleva a preguntarse si no se tratará de una precipitación inducida por los intereses particulares del Estado más involucrado en el conflicto.

Superpotencias

Sin duda, los profundos cambio que se están registrando en la sociedad internacional explican e buena medida la actitud de la Naciones Unidas en este asunto sin entrar en otras consideraciones, es evidente que el juego d las dos superpotencias actuaba como factor de equilibrio en e seno de la organización, impidiendo desviaciones; ahora, la práctica desaparición de la división Este-Oeste y las dificultades por las que atraviesa la URSS que afectan claramente a su papel de superpotencia, plantean e peligro del mantenimiento de un único gendarme mundial, con casi plena libertad de movimientos. Por ello, la resolución 678 resulta inquietante para los partidarios de una organización mundial plenamente eficaz, colocada al servicio de la paz internacional desde una perspectiva de igualdad de los Estados y no aporta un buen precedente para un nuevo orden internacional en el que inexcusablemente las Naciones Unidas deberían convertirse en una auténtica estructura de institucionalización. No obstante, confiemos en que esta resolución, que más que una pausa para la paz es un preludio para la guerra, sirva al menos para alcanzar una solución pacífica del conflicto antes del plazo fijado, pues la mayor virtud de esta resolución estaría en la innecesariedad de su cumplimiento.

es catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Oviedo.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Sábado, 5 de enero de 1991