Municipios y esfuerzo fiscal

El autor analiza la ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobada ya por el Gobierno y actualmente en fase de tramitación parlamentaria, que, además de establecer el nuevo marco tributario de las Haciendas locales, regula y sistematiza la participación de las corporaciones locales en los tributos del Estado.

En relación a la participación de las Corporaciones Locales en los Tributos del Estado, el Proyecto de ley incorpora distintos aspectos, de los que cabe destacar:El importe de la misma que, para los ayuntamientos, se situa en 433.000 millones de pesetas, lo que representa un incremento del 27,2% respecto a 1988.

Un mecanismo de evolución automático, similar al de las CC AA, que reduce posibles incertidumbres en la elaboración de los presupuestos municipales y aporta la necesaria continuidad para la planificación de sus inversiones.

La modificación del concepto de "esfuerzo fiscal" que, conforme prevé el Proyecto de Ley Reguladora de las Haciendas Locales, ya no sólo incluye la recaudación municipal, sino que incorpora "otros parámetros de datos correspondientes a tributos del Estado que afectan a los distintos municipios" y la necesidad de que el esfuerzo fiscal se calibre "en función del número de habitantes de cada municipio", según reza en el repetido Proyecto de Ley.

En base a ello, el Proyecto de Ley de Presupuestos de 1989 propone un mecanismo de participación para las Corporaciones Locales que asume plenamente dichos aspectos, los concreta para el ejercicio de 1989 y marca la senda de evolución para los años siguientes.

Respecto a la participación de los ayuntamientos, el Proyecto de Ley de Presupuestos recoge el importe de 433.000 millones del Proyecto de la Ley Reguladora y los amplía con un crédito de 4.500 millones para la financiación del transporte urbano, lo que sitúa el incremento sobre 1988 en cerca del 30%; elimina las compensaciones de ejercicios anteriores, establece un sistema nuevo de participación y reforma de manera explícita el concepto de "esfuerzo fiscal".

Antes de entrar en el análisis de esta variable, y al objeto de poder valorar adecuadamente las consecuencias que comporta, conviene recuperar la breve, pero significativa, historia del "Fondo" de participación.

Desde el año 1977, los ayuntamientos españoles vienen participando en los tributos del Estado a través del Fondo Nacional de Cooperación Municipal. Creado por el artículo 82 del Real Decreto Ley 34/1977, de 2 de junio, nació con una finalidad exclusivamente niveladora de los presupuestos de aquellos ayuntamientos que, con los recursos disponibles hasta entonces, no podían hacer frente a los gastos derivados de la prestación de los servicios que la Ley les encomendaba. De ahí que la distribución del "Fondo" se condicionase a la verificación por auditoría previa de la situación económica de sus beneficiarios, es decir, a la comprobación de la insuficiencia de sus recursos para hacer frente a sus gastos. Se trataba, pues, de un mecanismo de cobertura, que pretendía asegurar un nivel mínimo en la prestación de los servicios básicos municipales.

No obstante, en el Real Decreto 3285 de 1 de diciembre del mismo año, que regulaba la distribución de dicho "Fondo", se determinó su extensión a todos los municipios, consecuencia lógica de las dificultades inherentes a mantener permanentemente un criterio de asignación de recursos que exigía particularizar en qué municipios se producía realmente la insuficiencia de medios financieros para la prestación de los servicios básicos.

El nuevo fondo

Con ello, la nueva definición del "Fondo" se situaba en línea con lo establecido por la Constitución española de 1978, que, en su artículo 142, declaraba como medios fundamentales para que las Haciendas Locales desempeñen sus funciones, "la participación en los tributos del Estado". El Fondo Nacional de Cooperación Municipal, teniendo como beneficiarios a la totalidad de los ayuntamientos, pasó así a convertirse en la institución a través de la cual se daba cumplimiento a un precepto constitucional.

Es en 1983, después de diversas modificaciones sobre su composición y forma de distribución, cuando puede decirse que el "Fondo" entra en un proceso de estabilidad, configurándose como una participación en la recaudación de la práctica totalidad de los tributos del Estado, y cuya distribución se realiza en base a dos índices fundamentales, que son la población y el esfuerzo fiscal, con un peso específico del 75 y del 25%, respectivamente. En 1984, se introduce un tercer índice, el número de unidades escolares sostenidas por los ayuntamientos, con un peso específico del 5%, disminuyendo paralelamente la ponderación de la variable población al 70%.

Sin embargo, una cuestión quedó pendiente de solución. La variable "esfuerzo fiscal", que incidía en el reparto de una cuarta parte del "Fondo", se definía de una forma excesivamente simplista, limitándose a la recaudación total por impuestos locales, tasas y contribuciones especiales obtenidos en cada ayuntamiento, por lo que en sentido estricto, el concepto de "esfuerzo" no aparecía evaluado en forma alguna. En las leyes de presupuestos el "esfuerzo fiscal" por habitante viene dado por el cociente entre la recaudación municipal y la población del municipio, pero al ponderarse por su población una se anula con la otra. Son cosas de las matemáticas. De esta forma, determinados municipios se han visto favorecidos durante todos estos años por el concepto de "esfuerzo fiscal", sin que sus residentes soportasen realmente una presión por tributos locales superior a la de los habitantes de otros municipios.

Por otra parte, a la falta de significación real de esta variable se le añadía su extrema beligerancia, ya que oscila en un intervalo que va, en términos relativos, de 1 a 500. Difícilmente se puede asumir que los habitantes de un municipio soporten un esfuerzo fiscal varios cientos de veces superior al de los habitantes de otro, cualesquiera que sean las diferencias que existan.

La situación expuesta se ha venido manteniendo hasta ahora, con lo que las distorsiones inherentes a la misma, al acumularse año tras año, obligan a plantear un modelo evolutivo que permita su superación de forma gradual en un período de tiempo relativamente largo; y esta es precisamente la propuesta que se ha incorporado en el Proyecto de Ley de Presupuestos de 1989, reconsiderando el "esfuerzo fiscal" e implantando un sistema de distribución soportado por un modelo de aproximaciones sucesivas.

El "esfuerzo fiscal" ha sido siempre un tema objeto de polémica. Respecto a él existen distintas definiciones: "El grado de utilización, por parte de una jurisdicción, de su capacidad fiscal", el "cociente entre recaudación fiscal de la jurisdicción y su capacidad fiscal", etcétera. No obstante es generalmente aceptado que, en cualquier caso, la "recaudación fiscal" debe ser un elemento indispensable para el cálculo del mismo. Por ello, se mantiene esta variable, pero con un contenido sustancialmente distinto, de forma que el esfuerzo fiscal" medio por Municipio aparece como resultante de dos factores mucho más próximos a la idea de esfuerzo:

Recaudación y aportación

a) La relación entre la recaudación realmente obtenida en un Municipio y su recaudación potencial, ponderada por el coeficiente 0,8. b) La aportación relativa, respecto a la media nacional, que los bienes inmuebles de naturaleza urbana de un Municipio realicen a la recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ponderada por el coeficiente 0,2. El primero recoge el nivel de exigencia fiscal asumido por los ayuntamientos en la aplicación de sus impuestos.

Es lógico suponer que una buena medida de las dificultadesque un ayuntamiento tiene parafinanciar el coste de los ser viciosque presta, viene dada por el nivel de desgaste político que esté dispuesto a soportar en la exacción de sus impuestos. En coherencia con ello, el modelo de distribución favorece a aquellos ayuntamientos que hacen mayor uso de las posibilidades que la normativa actual les ofrece para modular el potencial recaudatorio de sus propios impuestos. Pretende, también, ser un elemento motivador de una mayor corresponsabilidad entre las Haciendas Municipales y la Estatal, aspecto éste fundamental para el buen funcionamiento del nuevo marco fiscal establecido en el Proyecto de Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

El segundo, al considerar la aportación generada por los bienes inmuebles en la recaudación estatal del Impuesto sobre la Renta, incentiva la colaboración de los responsables municipales en las complejas tareas de revisión catastral.

No obstante, y a pesar de las razones expuestas, el "esfuerzo fiscal" que acabamos de definir es notablemente menos beligerante que el aplicado hasta ahora, ya que su intervalo de oscilación será como máximo de 1 a 5.

Tampoco hemos podido ignorar que la participación en los ingresos del Estado representa aproximadamente el 35% de los ingresos totales de las Haciendas Municipales, por lo que un cambio brusco en su distribución podría provocar situaciones de ruptura en sus ingresos, imposibilitando la necesaria continuidad en los planes de inversiones y en la prestación de los servicios municipales.

Por ello se ha diseñado un sistema evolutivo que, asegurando un incremento mínimo del 25% para todos los ayuntamientos en el año 1989, avance, por medio de aproximaciones sucesivas, hasta alcanzar su total implantación.

Como consecuencia de lo expuesto, para el año 1989, de los 8.000 municipios existentes, más de 7.000 verán incrementada su participación por encima del 30% y, de ellos, cerca de 5.000 tendrán un incremento cercano o superior al 40%.

Este diferencial de incremento en la participación en los ingresos del Estado se mantendrá, aunque afectando a un número decreciente de municipios y de forma gradualmente menor, en los próximos años, hasta que el nuevo modelo sea plenamente operativo, momento en el que habrán quedado definitivamente superadas las secuelas no deseables de una definición poco afortunada de lo que era el "esfuerzo fiscal".