Una sentencia básica para las autonomías

Una sentencia del Tribunal Constitucional sobre un tema aparentemente menor -el etiquetaje de productos en catalán- permitirá en adelante delimitar con claridad el rango que han de tener las normas básicas del Estado en relación a la capacidad normativa de las comunidades autónomas.

Una sentencia reciente del Tribunal Constitucional (TC) sobre una materia aparentemente secundaria está llamada a alcanzar la mayor trascendencia en el diseño cada vez más perfecto del Estado autonómico.La sentencia del TC de 19 de abril de 1988 resuelve un conflicto de competencias entre la Generalitat de Cataluña y el Gobierno central sobre el etiquetaje de los productos comercializados en Cataluña. En septiembre de 1983, la Generalitat había aprobado un decreto que autorizaba el etiquetaje en catalán, en castellano o en ambas lenguas. El Gobierno central consideró que esta regulación era contraria a un real decreto estatal de 1982 que establecía la obligación de etiquetar los productos comercializados en España en castellano y, en consecuencia, planteó un conflicto de competencias ante el TC.

El Gobierno central alegó que el real decreto tenía carácter de norma básica, y por ello vinculaba a todas las normas autonómicas sobre la materia. La importancia de la sentencia constitucional radica en que exige a las normas básicas del Estado unas condiciones que clarifican y aseguran el poder normativo de las CC AA, garantizando en definitiva un mejor funcionamiento del Estado autonómico en su conjunto.

La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (CC AA) descansa en varias técnicas jurídicas, pero la principal seguramente es la que atribuye al Estado la aprobación de la legislación básica, normas básicas y bases, y a las CC AA el desarrollo de estas bases mediante la aprobación de normas propias que adapten los principios comunes -contenidos en las bases- a los caracteres específicos de cada CA.

Esta técnica (normas básicas normas de desarrollo) existe en todos los federalismos europeos, porque permite la concurrencia del Estado y de las CC AA (o länder, o cantones), de forma adecuada a la complejidad de las sociedades actuales. La norma básica fija los principios comunes, y la norma autonómica los desarrolla adaptándolos a los caracteres y necesidades de su sociedad.

Concretamente, en España está prevista para materias tan importantes como sanidad, educación, administración local, etcétera. Pero en nuestro país su aplicación ha dado lugar a numerosos problemas que pueden centrarse en torno a dos ejes: los límites hasta donde pueden llegar las bases del Estado -cuanto mayor sea su ámbito, menor será el de las CC AA- y la forma o el rango que debe tener la norma estatal, aspecto que ahora nos interesa.

Hasta ahora el TC había considerado que la legislación básica era una noción material que obligaba a las CC AA a respetar el contenido de cualquier norma estatal que materialmente pudiera considerarse básica. En consecuencia, las CC AA no sólo tenían como límite de su legislación las leyes expresamente calificadas como básicas, sino cualquier otra norma -a veces, reglamentos insospechados- cuyo contenido fuera considerado de aplicación necesaria a todo el territorio por su carácter general. Si la CA alegaba que tal reglamento no era básico, era preciso esperar una sentencia del TC que lo determinara. Consecuencia indirecta era la multiplicación de conflictos ante el TC y -utilizando palabras de la sentencia- la ambigüedad permanente y la incertidumbre para las CC AA.

La sentencia de 19 de abril de 1988 acepta que la materia objeto del conflicto -protección de los consumidores a través de la información sanitaria de los productos- es competencia básica del Estado y de desarrollo normativo de la Generalitat, pero estima que el real decreto estatal de 1982 no reúne las condiciones exigibles a la legislación básica, y fija éstas con una claridad meridiana: Las normas básicas del Estado deben establecerse por ley de Cortes que declare expresamente su carácter o permita fácilmente deducirlo, y sólo excepcionalmente pueden contenerse en un reglamento del Gobierno cuando éste resulte necesario para complementar la ley y cuando la misma ley lo autorice.

Elemento formal

El propio TC puntualiza que al elemento material del concepto de básico se añade así un elemento formal -contenerse en ley aprobada por las Cortes con tal carácter-, y el reglamento del Gobierno sólo puede intervenir de forma excepcional y complementaria. Algunas sentencias anteriores habían apuntado la necesidad de que las normas básicas se contuvieran en leyes, pero ninguna lo había afirmado con tanta rotundidad y precisión como la presente.

La argumentación que utiliza el TC para justificar este cambio es también de gran interés. En los primeros años de vigencia de los estatutos de autonomía -dice la sentencia- resultaba materialmente imposible que el Estado reformara todas las normas básicas, y al mismo tiempo las CC AA no podían esperar a esa adaptación para emanar sus propias leyes, de forma que el contenido material de lo básico tuvo que ser el criterio fundamental, pero ahora nos encontramos con un Estado autonómico en avanzada fase de construcción, y es preciso exigir un elemento formal que constituya garantía de seguridad para las CC AA y para el propio Estado.

En resumen, la sentencia constitucional del etiquetaje delimita con claridad el rango que deben tener las normas básicas del Estado y en consecuencia proporciona certidumbre a las CC AA para aprobar sus propias normas. Es una doctrina sencilla que permite la intervención complementaria del Estado y de las CC AA, el primero para fijar los principios generales de la materia, las segundas para adaptar tales principios a sus caracteres específicos.

Por otra parte, el razonamiento de la sentencia sobre el grado de perfección de nuestro sistema autonómico constituye un enfoque muy realista y fructífero para ir abordando otros problemas pendientes de la articulación entre el Estado y las CC AA.

es catedrático de Derecho Constitucional de la universidad de Barcelona.