Tribuna:LA REFORMA DE LA FISCALIDAD LOCALTribuna
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El debate sobre la contribución urbana

La sentencia del Tribunal Constitucional por la que se determinó la inconstitucionalidad de la Ley 24/1983 en sus disposiciones relativas a la libertad de tipos de contribución urbana ha tenido la gran virtud de evidenciar, afirman los autores del presente artículo, la política de parche que en el campo de la fiscalidad local ha caracterizado la actuación de la Administración del Estado.

La discrecionalidad en la concreción de los tipos impositivos permitió en su momento frenar las demandas municipales dirigida exigir una reforma profunda de la fiscalidad local, en concordancia con el principio de autonomía reconocida en la Constitución española. Se postergaba así una d las asignaturas pendientes de transición democrática.El coste de esta política de parche no ha podido ser más alto. Los ayuntamientos han tenido que devolver decenas de miles de millones de pesetas. La: haciendas locales han vuelto , ser estructuralmente deficitarias Se ha tenido que volver a peregrinar a Madrid en la búsqueda de financiación. Y lo que es más grave: se ha dejado pudrir un problema, con el evidente coste político que ello ha acarreado.

La sentencia del Constitucional permitió albergar esperanzas de que, por fin, se afrontaría el reto de la modernización de las haciendas locales. Pocos días después de su publicación, el Gobierno distribuía un nuevo proyecto de ley de financiación de las corporaciones locales, y se comprometía a su tramitación antes de finalizar el año en curso. Sin embargo, la actual tramitación de urgencia de la llamada ley puente, así como el nuevo retraso sufrido por la referida ley puente, de financiación (que se posterga al año próximo), permiten albergar ciertas dudas acerca de si no estaremos reviviendo el pasado.

La nueva libertad de tipos (dentro de los límites marcados por la ley puente) es una necesidad innegable para el desahogo financiero de nuestros municipios. Pero al mismo tiempo es un paso más en la política de parche si paralelamente no se produce una reforma en profundidad de la hacienda local.

Aspecto clave de la reforma ha de ser, sin duda, el nuevo tributo inmobiliario que habrá de sustituir a la contribución territorial urbana (CTU). Particularmente la referenciación efectiva de la valoración catastral a los valores reales de mercado, como único mecanismo que puede garantizar la equidad, funcionalidad y modernización del sistema. El entrelazamiento de las distintas figuras fiscales sobre la propiedad inmobiliaria aparece, sin embargo, como la gran losa que dificulta una resolución progresiva a dicho problema. Los, valores catastrales tienen una trascendencia central en otros tributos, de titularidad estatal, y no local, como la CIU: renta, patrimonio, IVA, transmisiones y sucesiones.

Carácter inflacionario

Los elevados tipos impositivos imperantes en los impuestos sobre la transmisión de la riqueza inmobiliaria (un 6% en transmisiones patrimoniales y entre un 7% y un 25% en sucesiones) provocan, en un bien de primera necesidad como es la vivienda, el encarecimiento excesivo de la misma. En la misma dirección inflacionista juegan los impuestos sobre el consumo (IVA), así como sobre plusvalía de los inmuebles. Sobrecarga tributaria que conduce, de forma estructura¡, a ocultar el montante real de las transmisiones, liquidando dichos impuestos en base al valor catastral, en la. medida en que éste suele situarse muy alejado del valor real de mercado. Los resultados de la incoherencia del marco fiscal inmobiliario no pueden ser más negativos: carácter inflacionista de los tributos sobre la circulación y el consumo, falsificación sistemática de los documentos públicos (Registro de la Propiedad), alimentación y regeneración de dinero negro, así como, y fundamentalmente, fraude institucionalizado. Sólo una valiente reconversión de dichos tributos, que acerque significativamente los valores fiscales a los de mercado y reduzca paralelamente los tipos impositivos, puede atajar la caótica y nociva situación descrita.

En cuanto al impuesto sobre la renta, el marco no es menos preocupante. El tema auténticamente de fondo en relación a dicho impuesto consiste en su carácter de gravamen sobre el valor, que no sobre el rendimiento, del capital inmobiliario. La asignación de un 3% del valor catastral como rentas presuntas de los bienes inmuebles en régimen de propiedad, especialmente de los ocupados por sus titulares, no sólo es escandalosa, en cuanto ficticia, sino que abiertamente se contrapone a la naturaleza misma del impuesto sobre la renta: un tributo sobre el rendimiento y no sobre el capital. En este sentido, lo de menos es que la CTU o los gastos de conservación se consideren o no partidas deducibles en la estimación del rendimiento. Lo verdaderamente importante es la duplicación de carga fiscal que soportan los inmuebles ocupados por los propietarios: IRPF y urbana (así como, en su caso, patrimonio). El Estado se apropia así una porción significativa de fiscalidad (unos 100.000 millones de pesetas) que, en la lógica profunda del sistema tributario, correspondería a las corporaciones locales, al ser éstas las depositarias del único auténtico tributo sobre el valor de la propiedad: la contribución urbana.

La situación presente determina que sea el Estado, y no lo municipios, el gran beneficiario di las revisiones catastrales. Sin embargo, son los ayuntamientos los que padecen las principales con secuencias de erosión política de proceso de revisión, al aparece como los principales impulsores del mismo. Si un municipios propone acercar de forma efectiva los valores catastrales a la realidad, obtendrá como consecuencia un crecimiento exponencial de la presión fiscal soportada por los vecinos, de cuyos beneficios sólo en una pequeña medida se beneficiará.

Reforma en profundidad

La racionalización y modernización de la hacienda local, por tanto, no puede desligarse de una reforma en profundidad del actual sistema impositivo sobre la propiedad inmueble. Reforma que tendría que pivotar en torno a los siguientes criterios generales:

1. Referenciar toda valoración fiscal (incluyendo transmisiones y sucesiones) a un valor único administrativo: el catastral, basado en el valor real de mercado. Se evitaría así la esperpéntica situación actual de proliferación de valores administrativos, así como la discrecional práctica de comprobación de valores.

2. Despolitizar las revisiones catastrales mediante una amplia libertad en la determinación de tipos, especialmente en materia de urbana, transmisiones y sucesiones. La valoración es una tarea técnica, y no política. La auténtica discusión política ha de situarse en la asignación del tipo impositivo.

3. Erradicar del IRPF la tributación de las rentas presuntas de los inmuebles ocupados por sus propios propietarios, provocando así la desaparición de la actual doble imposición que representa la CTU y el impuesto de la renta sobre un mismo objeto: el valor de los bienes inmuebles. Y subsumiendo por tanto en la primera la porción de tributación inmobiliaria actualmente en el impuesto de renta.

4. Dotar a las corporaciones locales de auténtica responsabilización en el proceso de evaluación catastral, conjuntamente con la Administración central y autónoma, de forma tal que su participación en el mismo se corresponda al grado de desgaste político que deba afrontar.

Una última reflexión acerca de las consecuencias urbanísticas que una reforma de este tipo generaría: el aumento de la contribución urbana, al incluirse en la misma una parte sustancial del actual importe del IRPF, no sólo permitiría sacar a los municipios de su situación de déficit financiero, sin que ello representase incrementar la presión fiscal de los ciudadanos, sino que a su vez tendría efectos urbanísticos extraordinariamente positivos, ya que potenciaría una más racional utilización del patrimonio inmobiliario. El acercamiento de los valores catastrales a los reales de mercado, junto a una sistemática política de revisión periódica de los mismos, tendría el efecto de desalentar la retención especulativa del suelo y la vivienda; sobre todo si se vinculase a la aplicación de un auténtico impuesto sobre solares.

Josep Roca Cladera es director del Centro de Política de Suelo y Valoraciones de la universidad Politécnica de Cataluña. Rafael Zorrilla Torras es director de Servicios de Suelo de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid.

* Este artículo apareció en la edición impresa del 0021, 21 de diciembre de 1987.