LAS RELACIONES CON EL "VECINO DEL SUR"

El Gobierno quiere definir a Ceuta y Melilla como "parte de la nación española"

Frente a la escalada de reivindicaciones organizada por Marruecos, el Gobierno de Felipe González ha optado por ignorar oficialmente la propuesta de célula de reflexión formulada por el rey Hassan II y desempolvar los proyectos de estatutos para Ceuta y Melilla que fueron aplazados en legislaturas anteriores. Dichos proyectos definen a las dos ciudades como "parte integrante de la nación española".Esta precisión tiende a atajar un problema formal: algunos juristas consideran confusa la vinculación actual de Ceuta y Melilla con la estructura territorial del Estado.

La Constitución declara intangible el territorio nacional, pero no establece cuál es el territorio cuya integridad se proclama. La defensa de la misma, atribuida expresamente a las Fuerzas Armadas, no está acompañada de una declaración sobre cuáles son las partes componentes del territorio nacional.

Los padres de la Constitución, en este tema, optaron por la ambigüedad. Según reconocen hoy varios de ellos, no hubo voluntad de tomar decisiones definitivas- acerca de Gibraltar, Ceuta y Melilla, pese a que "todo el mundo se daba cuenta de que estas cuestiones. terminarían planteándose", dice uno de los constituyentes. Otro de ellos recuerda que ninguna Constitución española, salvo la de 18121 ha determinado expresamente el territorio nacional.

A falta de precisión constitucional, existe un segundo escalón legal, en el que sí está definido el territorio: se trata de las leyes orgánicas por las que han sido aprobados los estatutos de las comunidades autónomas. El artículo 147 de la Constitución obliga a fijar los respectivos territorios de cada comunidad, a través de los correspondientes estatutos. Todas lo han hecho, excepto Ceuta y Melilla. Las dos ciudades del norte de Africano forman parte de comunidad alguna, ni han podido constituir hasta el momento su propia autonomía, debido a que no han sido atendidas sus peticiones en tal sentido.

Con esta base, algunos jurista s sostienen que Ceuta y Melilla no están expresamente declaradas parte del territorio nacional.

Los redactores de los distintos borradores de estatutos para Ceuta y Melilla han tenido muy presentes este conjunto de circunstancias. Y la prueba es que los proyectos en poder del Gobierno proclaman, desde su artículo primero: "Ceuta, como parte integrante de la nación española y dentro de su indiscutible unidad, accede a su régimen de autogobierno y goza de autonomía para la gestión de sus intereses y de plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, en los términos del presente estatuto y en el marco de la solidaridad con todas las regiones de España". (El de Melilla está redactado en los mismos términos).

Y en el artículo segundo se define el territorio de Ceuta como el de la propia ciudad, además del peñón de Vélez de la Gomera y la isla del Perejil -esta última, de dudosa vinculación histórica con España- El de Melilla declara lo propio respecto a la ciudad, el peñón de Alhucemas y las islas Chafarinas.

Continuos aplazamientos

Sin embargo, estas precisiones territoriales no han llegado a verse plasmadas en una ley. El primer intento se produjo bajo el Gobierno Calvo Sotelo, que encargó la redacción de borradores de estatutos al Ministerio de Administración Territorial. Este Gabinete ni siquiera llegó a aprobar los textos preparados por el equipo de Rafael Arias Salgado.

El Gobierno socialista dio luz verde a los dos proyectos en el año 1985; pero fueron mal recibidos en Ceuta y Melilla, debido a que concedían un techo de competencias muy inferior al de las comunidades autónomas, y los estatutos volvieron de nuevo al cajón. Ocho años después de promulgada la Constitución, las dos ciudades del norte de África siguen siendo simples municipios.

El Ministerio de Asuntos Exteriores dispone de un dictamen, que fue encargado en la época de Fernando Morán, en el que se sostiene la tesis de que no es precisa una reforma constitucional para que las instituciones españolas tomen las decisiones que estimen necesarias respecto a Ceuta y Melilla, sin excluir la posibilidad de una negociación sobre el contencioso territorial.

El informe fue realizado por Antonio Remiro Brotons, catedrático de Derecho Internacional Público de la universidad Autónoma de Madrid. El objetivo del encargo era sistematizar los argumentos jurídicos favorables a la españolidad de ambas ciudades. El autor aportaba argumentos en favor de esa solución; pero también advertía que ciertos territorios, sobre los que España ejerce su jurisdicción en los confines del Estado, podrían ser considerados pertenencia, pero río esencia del mismo. En caso de una coyuntura desfavorable, no sería imposible que se recordara aquella -frase pronunciada en el debate parlamentario sobre la ley de descolonización del Sáhara: "El Sáhara es de España, pero no es España", con lo cual se justificó la cesión de dicho territorio en noviembre de 1975.

Existen precedentes en los actos jurídicos del Estado español: las colonias de Guinea Ecuatorial, Ifni y Sáhara fueron definidas como provincias y declaradas parte del territorio nacional entre 1956 y 1958; pero esa provincialización fue más formal que real, porque se hizo por simple decreto y porque sus poblaciones autóctonas nunca fueron tratadas de la misma forma que las españolas, como demostró Miguel Herrero de Miñón en un informe realizado por el Consejo de Estado en 1973. Ciertamente, sería un precedente contradictorio en los, casos de Ceuta y Melilla, donde sólo una minoría de habitantes tienen restringidos algunos derechos y la población de nacionalidad española está equiparada a los demás territorios del Estado.

La clave de una eventual negociación -según las tesis de Brotons- estaría en la falta de condicionamientos serios a la celebración de tratados o convenios que afecten a la integridad territorial.

La Constitución no establece la obligatoriedad de consultar a las poblaciones afectadas, a diferencia de lo que expresamente prevén las de otros países (los constituyentes no podían introducir esta obligatoriedad, que podría haberse vuelto contra España en el caso de Gibraltar). Tampoco se requieren mayorías parlamentarias reforzadas: la eventual conclusión de un tratado sobre Ceuta y Melilla sólo precisaría autorización legislativa ordinaria.

Es previsible que un tratado semejante fuera denunciado como "contrario a la Constitución". En ese caso, el Gobierno, o cualquiera de las cámaras, podría requerir al Tribunal Constitucional para que declarase si existe o no esa contradicción (artículo 95). En los tres casos, la llave del control de constitucionalidad está en manos de un mismo partido, el PSOE, que cuenta -con la mayoría tanto en el Congreso como en el Senado. Las minorías discrepantes sólo tendrían derecho a recursos de constitucionalidad a posterior¡, una vez consumados los hechos.

Sutilezas jurídicas

Todo este juego de sutilezas no oculta el problema político al que se expondría un Gobierno que se decidiera a utilizar el mtcanismo descrito, máxime cuando la mayor parte de las interpretaciones jurídicas coinciden en que Ceuta y Melilla están plenamente constitucionalizadas.

Hay tres citas a las dos ciudades en la Constitución. Los artículos 67 y 68 incluyen el derecho de Ias poblaciones" de ambas a estar representadas en el Congreso y en el Senado. La disposición transitoria quinta les concede la capacidad de constituirse en comunidades aútónomas, con el doble requisito de que lo pidan los ayuntamientos y -lo autoricen las Cortes.

Ceuta y Melilla estuvieron, sin embargo, a punto de quedarse fuera de la Constitución. El primer anteproyecto, redactado por la ponencia de los siete, no contenía mención alguna de dichas ciudades.

Posteriormente, las presiones de los parlamentarios ceutíes y melillenses, principalmente García Margallo, lograron la introducción de las, comentadas citas electoral y autonómica.

En virtud de las disposiciones constitucionales, Ceuta y Melilla han participado regularmente en las elecciones legislativas, pero no han logrado constituirse en comunidades autónomas, dado que la autorización preceptiva de las Cortes no se ha producido.

Mañana: Intereses españoles en Marruecos y el enlace sobre el Estrecho.

* Este artículo apareció en la edición impresa del domingo, 05 de abril de 1987.

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