La CE y el terrorismo / 2

El convenio europeo para la represión del terrorismo, y principalmente la figura legal de la extradición, es el objeto de análisis de este segundo artículo sobre la política desarrollada por los países pertenecientes a la Comunidad Europea (CE). En él se hace también una especial referencia a la posición norteamericana de combatir el terrorismo "por todos los medios posibles", que contrasta con alguna recomendación del Parlamento Europeo en la que se matiza la necesidad de combatir el terrorismo por medios democráticos.

El convenio europeo para la represión del terrorismo de 1977 no tuvo el impacto legal esperado. El convenio se firmó por 17 de los 19 Estados miembros; no lo habían hecho Malta e Irlanda, omisión esta última muy importante. Eire había rehusado firmar en base al artículo 29 de su Constitución, que prohíbe la extradición en los casos de delito político.Por otra parte, de los firmantes del convenio europeo sólo 10 Estados lo habían ratificado, de los cuales sólo tres eran miembros de la CE: Reino Unido, Dinamarca y la República Federal de Alemania, y un cuarto, entonces miembro potencial, España. La ausencia de Francia era notable, ya que firmó inicialmente y había sido la gran animadora del espace judiciaire europeén. Francia había hecho depender la ratificación del convenio del éxito de su propuesta.

La última de las razones de la limitada eficacia jurídica del convenio europeo fue el rosario de reservas con que los Estados habían sembrado sus instrumentos de ratificación. Sólo cinco Estados habían aplicado la cláusula relativa a la extradición sin reservas: República Federal de Alemania, Reino Unido, Austria, España y Liechtenstein. Los otros cinco ratificantes lo habían hecho con reservas: Dinamarca, Suecia, Noruega, Islandia y Chipre. Esta situación hizo plantearse al Consejo Europeo de la CE la necesidad de reducir al seno de la CE la obligatoriedad de extradición por delitos terroristas.

El 4 de diciembre de 1979, el Consejo de Europa acordaba en Dublín una nueva fórmula para aplicar en el interior de la CE el convenio europeo para la represión del terrorismo. Este nuevo acuerdo sobre el terrorismo tenía como objetivo que pudiera ser firmado por Irlanda. El acuerdo se diferencia del convenio europeo en que deja a los tribunales de cada país libertad para decidir si un delito terrorista es o no de naturaleza política; en ese caso la extradición puede ser rechazada, pero entonces el procesamiento debe realizarse inmediatamente en el país que ha rehusado la extradición.

El acuerdo es una etapa más en el proceso de homogeneización y concentración de las medidas antiterroristas en el núcleo de los países europeos más desarrollados, organizados en un aparato económico como es la CE.

El Acuerdo de Dublín requiere ser ratificado por todos los Estados firmantes, miembros de la CE, para su entrada en vigor. Francia manifestó una vez más que sólo lo haría si se aceptaba su propuesta de un "espacio judicial europeo" (o "ninguna frontera para el delincuente", según la expresión de Le Monde). Como Holanda ha rechazado sustancialmente esa tesis, Francia no ha ratificado el Acuerdo de Dublín, que, por tanto, aún no ha entrado en vigor. Sin embargo, a pesar de su relativo fracaso formal -por ahora-, el convenio eurcípeo de 1977 y el Acuerdo de Dublín de 1979 han tenido un impacto político notable.

La extradición

En efecto, el Convenio Europeo y luego el Acuerdo de Dublín han sido la expresión de toda una tormenta antiterrorista que, en el campo internacional e interno, ha barrido en los años setenta los ordenamientos jurídicos occidentales, produciendo profundas modificaciones, y afectando notablemente a la regulación de algunas libertades y derechos básicos.

Es sabido que la jurisprudencia sobre delitos de naturaleza política ha sido muyrestrictiva en cuanto a conceder la extradición. Sin embargo, a partir de 1977 puede apreciarse en países como Francia o la República, Federal de Alemania, u Holanda incluso, un cambio muy notable en las decisiones de sus tribunales a favor de la concesión de extradición por delitos terroristas. Casos Wacker Naegel, Schneider y Folkerts, requeridos por la RFA a Holanda por el secuestro y asesinato de Martin Schleyer; casos Gabor Winter (20 de diciembre de 1978), Piperno (17 de septiembre de 1979), Lanfranco Pace (24 de septiembre de 1979) y José Arregui, que el 13 de enero de 1981 moría torturado en la prisión de Carabanchel de Madrid.

La aportación esencial que el Convenio Europeo o el Acuerdo de Dublín harían es una atmósfera represiva de la infracción política, en un momento de crisis económica y sociológica del mundo occidental. Una cultura jurídica nueva que rompe en aspectos significativos con la trayectoria democrática europea en aras paradójicamente, de la defensa de la democracia. Una onda histórica que configura un nuevo enemigo interno, el euroterrorismo, como enemigo de toda la humanidad.

El papel de EE UU

La atmósfera de la excepcionalidad se mantiene hoy y se ha recrudecido en los dos últimos años en las instituciones europeas. La recomendación número 982 de 1984, aprobada en la Asamblea del Consejo de Europa de 8 y 9 de mayo, "sobre la defensa de la democracia contra el terrorismo en Europa", se dirige al Comité de Ministros para que "invite a los Gobiernos de los Estados miembros a dar curso a la iniciativa española (Gobierno socialista) de convocar una conferencia de jefes de Estado o de Gobierno sobre los problemas de la cooperación internacional contra el terrorismo".

La recomendación al Comité de Ministros se extiende a "favorecer la colaboración europea en el plano del poder judicial de la política y de los servicios de información de los Estados miembros"; y a que "invite, con todo respeto a la libertad de prensa, a las organizaciones profesionales representativas a elaborar un código deontológico de los medios de comunicación, con el fin de definir su papel y su responsabilidad en la defensa de la democracia, especialmente contra el terrorismo".

El texto no cambia sustancialmente el discurso antiterrorista de la última década. No obstante, en su preámbulo se admite que la defensa de la democracia "no puede caer jamás en la contradicción de utilizar métodos antidemocráticos o que violen también ellos los derechos del hombre en cuanto que la lucha contra el terrorismo no puede servir de justificación al establecimiento de regímenes o a la adopción de medidas fascistas tan odiosas, y por razones idénticas, como el propio terrorismo".

EE UU pasa a ocupar un papel muy relevante: en el plano interno -aun cuando EE UU sufre muy pocos incidentes de tipo terrorista-, proyectando la Administración de Reagan una dura legislación que crea nuevos tipos penales (como la ayuda al terrorismo), y que ha sido en el propio país muy criticada por los poderes represivos arbitrarios que daría al Ejecutivo. Y también, y sobre todo, en el plano internacional, EE UU impulsará una agresiva posición ideológica antiterrorista.

Fue importante en ese sentido la cumbre de los siete países más industrializados de Occidente, clausurada en Londres el día 9 de junio de 1984. Ese día se aprobó e hizo pública una declaración en la que los siete países: Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, la República Federal de Alemania, Italia, Canadá y Japón, expresaban "su resolución de combatir la amenaza del terrorismo por todos los medios posibles".

Algunos artículos de Prensa posteriores a la cumbre de Londres, firmados por el secretario de Estado Shultz, han dado una profundidad estratégica a la política antiterrorista de EE UU. El terrorismo es definido como "una forma de guerra de bajo nivel, dirigida principalmente contra las naciones de Occidente y contra sus instituciones".