La reforma de la financiación autonómica, aplazada a 1986

El honorable Jordi Pujol, presidente de la Generalitat de Cataluña, es, sin duda, uno de los ciudadanos más perjudicado por la inesperada fatiga y posterior abandono de la cartera de Economía y Hacienda de Miguel Boyer. El ex ministro quería a toda costa llegar a un acuerdo con las autonomías a lo largo de 1985 sobre el modelo definitivo de financiación de las comunidades, incluir la fórmula en los Presupuestos Generales del Estado, y evitar una situación que se presume muy conflictiva para el año próximo (hay un riesgo muy serio de ruptura política entre el Gobierno central y Cataluña, Galicia y Andalucía, según reconoce un alto funcionario).El Gobierno Gónzalez, como muchos estudiantes, ha dejado los temas más ingratos y complicados para el último día antes de los exámenes. Y en 1986 se va a juntar todo: referéndum sobre la OTAN, elecciones legislativas, adaptación sobre la marcha de la configuración del Estado a la Comunidad Económica Europea (hay temas claves, como la introducción del IVA o las exigencias impuestas para el acceso de España al Fondo Europeo de Desarrollo Regional), y como colofón, por si faltara algo, 15 negociaciones bilaterales, con otras tantas comunidades autónomas, sobre el sistema definitivo de financiación de las mismas y la necesidad, también por imperativo legal, de elaborar la ley quinquenal del Cupo con el País Vasco y la de Actualización del Convenio Económico de Navarra. Entretanto, hoy ha vuelto a violarse la LOFCA al transcurrir el plazo de un mes previo a la presentación de los presupuestos, exigido por la citada ley orgánica, para la inclusión en los mismos de los acuerdos financieros para el próximo año entre el Gobierno y las autonomías.

El entendimiento del Gobierno central con Convergéncia i Unió (en el caso de las negociaciones con Cataluña), con Alianza Popular (en el caso de Galicia) o con el PNV (en el caso del País Vasco) va a ser mucho más complicado en 1986, en plena confrontación electoral o preelectoral de estos partidos con el PSOE de cara a las generales, período en que se van a acrecentar, lógicamente, las críticas, las descalificaciones y los enfrentamientos entre partidos.

Las críticas hacia la parsimonia e indefinición del Gobierno en la resolución de este problema empiezan a arreciar, y se producen incluso desde las propias filas socialistas. En Cataluña, Jordi Pujol ha insinuado públicamente que la Generalitat puede devolver competencias a la Administración Central si no se resuleve satisfactoriamente el tema de la financiación; Ramón Trias Fargas, presidente de Convergència Democrática de Catalunya (CDC), ha ido aún más lejos, ha acusado al Gobierno de Madrid de estar asfixiando económicamente a las autonomías, y ha llegado a afirmar en un artículo que para Cataluña sería más rentable la independencia. Los enfrentamientos del socialista andaluz Rodríguez de la Borbolla con los criterios autonómicos auspiciados desde la Vicepresidencia del Gobierno son de sobra conocidos, al igual que las discrepancias formuladas por los socialistas catalanes, y el propio Joaquín Leguina, presidente de la Comunidad de Madrid y de la Federación Socialista Madrileña, acaba de declarar que "el Gobierno sigue siendo centralista, y el Estado de las autonomías no es serio".

Tras estas afirmaciones subyace una realidad: la grave situación financiera en que se mueven muchas autonomías y el imperativo legal de poner fin al período transitorio de financiación de las mis mas. Tal vez por ello no esté de más, pese a la complejidad y, a los tecnicismos que supone la actual regulación, examinar los mecanismos de financiación que se han aplicado hasta ahora a las comunidades autónomas y sus resultados, para comprender mejor las reclamaciones y las críticas qué se están haciendo al Gobierno central.Financiación provisionalEl nuevo Estado de las autonomías, en lo referente a financiación, se ha articulado transitoriamente en torno a dos modelos: uno general, regulado fundamentalmente por la ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), de 22 de septiembre de 1980, y al que están sometidas 15 comunidades autónomas, y otro foral, basado en conciertos económicos con el Estado, de aplicación exclusiva al País Vasco y a la Comunidad Navarra. En estas dos comunidades, todos los impuestos los recaudan las administraciones autonómicas, y de los. ingresos percibidos, devuelven al Estado una parte (el denominado cupo), cuya cuantía ha sido acordada previamente con el Gobierno central.

Cataluña y las otras 14 comunidades de regimen general o común, de acuerdo con la LOFCA y con sus propios estatutos de autonomía, financian los servicios públicos que les han sido transferidos por la Administración central con los siguientes recursos: tributos estatales cuyo rendimiento les ha sido cedido y cuya enumeración figura en los respectivos estatutos de autonomía (impuesto sobre el lujo, partes del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, porcentajes del impuesto de tráfico de empresas, etcétera); tasas afectas a servicios transferidos a las comunidades autónomas que han pasado a convertirse en tributos propios de las mismas; participación en impuestos estatales no cedidos; Fondo de Compensación Interterritorial (FCI); subvenciones estatales por transferencia de competencias o por convenios concretos entre una comunidad y un ministerio; posibilidad de introducción de impuestos propios o de establecer recargos sobre determinados tributos estatales; posible recurso a créditos y a emisión de deuda pública, e ingresos patrimoniales.

De todas estas fuentes de ingreso, las tres primeras están circunscritas a la financiación del gasto corriente (personal, funcionamiento o adquisición de bienes y servicios corrientes), y el Fondo de Compensación Interterritorial está destinado a financiar inversiones nuevas. Esta especialización forzosa en el destino de los principales recursos financieros de las comunidades (los cuatro capítulos citados suponen más de 700.000 millones del billón de pesetas de financiación global de las 15 autonomías de régimen general en 1985) recorta de hecho la soberanía de sus parlamentos.

"El Ayuntamiento de Reus, el de Barcelona, o cualquier otro", indica un alto cargo, "cuentan con mayor autonomía real en cuanto a decidir el destino de los fondos que perciben del Estado que la Generalitat de Cataluña, que se encuentra hipotecada por unas partidas que inexcusablemente deben emplearse en la, financiación de gastos corrientes y por otras destinadas a inversiones nuevas, las del Fondo de Compensación Interterritorial, cuyos proyectos deben contar además con la aprobación y el visto bueno del Gobierno central. Para financiar cualquier otro proyectó de inversión o para poder llevar adelante cualquier ley que implique nuevas dotaciones presupuestarias, las comunidades autónomas y sus parlamentos tienen que recurrir a emitir deuda pública o a solicitar créditos".

El endeudamiento acumulado por el conjunto de las comunidades autónomas, en cifras de 1984 (últimas que se conocen), supera los 115.000 millones de pesetas. Cifra que pone de manifiesto, por una parte, la grave situación financiera a la que han llegado las comunidades autónomas en menos de un lustro de funcionamiento, y confirma elocuentemente, por otra, la habitualidad con que han recurrido los Gobiernos regionales al endeudamiento como única forma de poder ejercitar los servicios y competencias que les han sido transferidas por la Administración central. Cataluña, con 60.000 millones; el País Vasco, con 25.580 millones; Andalucía, con 8.960 millones, y Valencia, con 5.000 millones, eran las cuatro comunidades autónomas más endeudadas al finalizar 1984.

Con el agua al cuello

La cifra de endeudamiento, por grave que parezca, es sólo un síntoma de la difícil situación financiera en la que se desenvuelven muchas comunidades autónomas. Los dineros del Fondo de Compensación Interterritorial, que según la Constitución y la LOFCA, debían satisfacer un doble cometido: financiar las inversiones nuevas y ser un instrumento de redistribución de la riqueza y de corrección de las desigualdades entre las distintas regiones españolas, no han cumplido en absoluto el primero de los objetivos per seguidos, según reconocen tanto las autoridades centrales como las autonómicas. Y no lo han cumplido, según estas fuentes, "porque es prácticamente imposible hacer compatibles dos objetivos que son heterogéneos, máxime cuando el grado de cumplimiento de cualquiera de ellos está en función directa al grado de incumplimiento del otro".

La actual configuración del FCI ha provocado insuficiencias financieras a varias administraciones regionales (Valencia, Madrid, Canarias, Baleares, etcétera) y ha coartado su autonomía presupuestaria al prohibirles la sustitución de gastos para inversión nueva por gastos corrientes. Se da así la situación, por sólo poner un ejemplo, de comunidades autónomas que disponen de recursos sobrados para construir escuelas, pero carecen de fondos suficientes para contratar maestros, y no pueden transferir dinero de una a otra partida.

La distribución de las dotaciones del FCI, cuyo volumen global no ha crecido en términos reales en los últimos tres años por necesidad de atender a otras prestaciones sociales (paro, reconversión, Acuerdo Económico y Social), se realiza en proporción directa a los índices de paro y migración de cada región y en proporción inversa a su nivel de renta. Estos baremos producen fuertes desequilibrios: la Comunidad de Madrid percibe muy poco dinero, pese a que resida en ciudades como Alcorcón o Getafe buena parte de los parados y emigrantes andaluces o castellanos; mientras que en otras regiones, como en Castilla-La Mancha, se están construyendo hasta cuarteles de la Guardia Civil mediante convenios con el Ministerio del Interior, pese a que no les corresponda este cometido, para emplear las dotaciones del FCI.

La participación de las comunidades autónomas en los impuestos del Estado, según la LOFCA, se calcula en función de una fórmula complicada: se determina el coste efectivo de los servicios transferidos por el Estado a la comunidad, se deduce del mismo la recaudación obtenida por los impuestos cedidos a la misma (lujo, patrimonio, etcétera), y se divide la cantidad resultante por los ingresos fiscales del Estado. De esta operación aritmética surge un porcentaje, que corresponde a la participación que obtiene la comunidad autónoma de los ingresos del Estado. Esta fórmula otorga fuertes aumentos de dotaciones a las comunidades autónomas, al corresponderles un porcentaje fijo sobre una recaudación fiscal del Estado que crece sustancialmente en los últimos años, y al no contemplar, en contrapartida, una mayor participación de las administraciones regionales en la absorción de unos gastos estatales (desempleo, prestaciones sociales, reconversión, etcétera) que aumentan tanto o más que los ingresos fiscales.

Esta situación llevó a que el pasado año se violara el espíritu de la LOFCA con el consentimiento de las propias comunidades autónomas (sólo Galicia se negó en redondo a aceptar el cambio, pero Alianza Popular, en la tramitación de los presupuestos en el Senado, introdujo una enmienda corrigiendo los efectos de la negativa de la Xunta gallega). Los distintos guarismos de la fórmula citada se actualizaron al ejercicio precendente, se obtuvo un nuevo porcentaje de participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado y no se respetó el porcentaje fijo (aprobado el 18 de febrero de 1982 por el Consejo de Política Fiscal y Financiera) que se les había aplicado en anteriores ejercicios.

Los problemas descritos ponen de manifiesto la precariedad financiera de algunas comunidades autónomas para hacer frente a las competencias, atribuciones y responsabilidades de gasto que se les ha atribuido. Los mecanismos financieros son claramente insuficientes, y el propio Gobierno central ha arbitrado convenios bilaterales con algunas comunidades, y ha desviado subvenciones o partidas estatales (los 50.000 millones del Acuerdo Económico y Social, por ejemplo), con objeto de acallar reclamaciones y otorgar graciosamente balones de oxígeno a algún Gobierno regional. Las autonomías, don esta fuerte dependencia financiera del Gobierno central, ven seriamente limitadas las posibilidades de autogobierno y de gestión que les otorgan la Costitución y sus respectivos estatutos.

Dinero bajo cuerda

En Cataluña, por ejemplo, en 1983, según han puesto de manifiesto recientemente el portavoz socialista en el parlamento catalán, Lluís Armet, y el profesor de Hacienda Pública Antoni Castells, las subvenciones alcanzaron el 60% de los ingresos de la comunidad (porcentaje que se eleva al 80% si se incluyen los ingresos destinados a la financiación (le la Seguridad Social). Y en cuanto al gasto, más de un 65% de los ingresos tenían que ser destinados a fines concretos no decididos por la Generalitat.

En este contexto de insuficiencia financiera y de fuerte dependencia de las comunidades autonómicas del Gobierno central se llega a 1985, fecha en que deben concluir por imperativos de la LOFCA (haber finalizado el proceso de transferencias del Estado a una comunidad) y de algunos estatutos de autonomía (el de Cataluña, que fijaba un plazo de seis años) los mecanismos provisionales de financiación de estas administraciones. La sustitución de los mecanismos provisionales de financiación por otros definitivos es una tarea doblemente compleja: deben negociarse en 15 comisiones bilaterales del Gobierno con cada una de las autonomías, y debe ajustarse el nuevo sistema a las condiciones impuestas por nuestra incorporación a la CEE, que en aspectos sustanciales modifica la definición de competencias y reparto de atribuciones entre el Estado y las autonomías.

A lo largo de este año ha habido multiples reuniones del Gobierno central con distintas autonomías, especialmente con Cataluña, y se han encargado estudios y elaborado libros blancos sobre lo que debería ser el modelo definitivo de financiación. Se había avanzado en algunos temas, y, Miguel Boyer, hasta su marcha del Gobierno, se había mostrado partidario de concluir cuanto antes un acuerdo con algunas comunidades, al menos con Cataluña, para poder incluirlo en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986. Tras la salida de Boyer, el Gobierno ha congelado este proceso de negociaciones, lo que no sólo ha hecho imposible la inclusión del acuerdo en el proyecto de presupuestos, sino que además ha provocado el mencionado nuevo incumplimiento, a partir de hoy, de la LOFCA.