Autonomía y financiación: un reto decisivo / 1
1. Durante los últimos cinco años (1980-1985) ha tenido lugar en España un profundo proceso de reestructuración del peso y las competencias de los distintos niveles de gobierno. La Constitución de 1978 ha posibilitado el nacimiento de un nuevo nivel de gobierno, que antes no existía, como es el autonómico. El posterior desarrollo de los preceptos constitucionales -inicialmente por los estatutos y después por otras disposiciones- ha permitido dar competencias a este nivel de gobierno.En poco tiempo se ha producido, pues, una transformación de alcance histórico. El Estado de las autonomías es un hecho político. Entre un 10% y un 15% del conjunto del gasto público es actualmente gestionado por los Gobiernos autonómicos. En ámbitos tan importantes como los de la educación, la sanidad, la cultura o la política territorial, los Gobiernos autonómicos tienen una intervención decisiva. Parece indudable que cuando este proceso pueda ser contemplado desde la necesaria perspectiva histórica, la rapidez y la profundidad con la que se ha realizado deberán merecer una elevada consideración.
2. Es preciso, por tanto, señalar los aspectos positivos de este proceso: se ha enfocado adecuadamente un contencioso histórico y se ha avanzado mucho en pocos años. Hechas estas valoraciones positivas, no puede dejar de señalarse, sin embargo, que la culminación del conjunto del proceso autonómico está sujeta a la solución que se pueda dar a ciertos tipos de cuestiones.
El peso de las autonomías
En primer lugar, a la propia continuidad del proceso. El grado de reestructuración que ha tenido lugar es importante y se ha producido rápidamente, pero es aún insuficiente. Los Gobiernos autonómicos tienen que pesar más del 10-15% actual, de acuerdo con los objetivos que se establecieron las propias fuerzas políticas en el inicio del proceso, al diseñar el modelo autonómico, y con los puntos de referencia que puede ofrecer la situación de los países que se podrían poner como ejemplo. En los países federales -como Estados Unidos, RFA, Canadá, Suiza o Australia- los Gobiernos subcentrales fácilmente suponen alrededor del 50% del sector público, y en países unitarios -como Dinamarca, Suecia o Japón-, los Gobiernos locales pueden suponer el 40%. Porcentajes del orden del 25-30% para los Gobiernos autonómicos parecerían más adecuados. Por tanto, se ha adelantado mucho, pero se está aún lejos del objetivo, por lo que el peso de los Gobiernos autonómicos se refiere.Por otro lado, el proceso de reestructuración, del peso y las competencias de los distintos niveles de gobierno sólo pueden entenderse si también se extiende a los Gobiernos locales, cuya importancia tiene que aumentar. Y la necesidad de esta vertiente del proceso debe pronunciarse con más énfasis, si cabe, teniendo en cuenta el relativo estancamiento que se observa en los últimos años y el preocupante silencio que muchas veces se aprecia sobre este punto.
3. La reestructuración del peso y las competencias de los distintos niveles de gobierno implica la pérdida de peso del Gobierno central. En una administración de la tradición
centralista de la española, este propósito reformador se enfrenta lógicamente con resistencias muy fuertes que, en ocasiones, tienden a desnaturalizarlo. Es decir, a realizar una interpretación restrictiva de la autonomía, multiplicando los instrumentos de tutela, limitando las facultades legislativas y estableciendo numerosos circuitos entre el Gobierno central y el resto de las administraciones públicas, siempre bajo el control del primero. Esta desnaturalización es peligrosa. Más aún cuando aparentemente podría no influir sobre el peso cuantitativo del proceso. Es decir, podría suceder que los presupuestos autonómicos fueran muy elevados -los porcentajes a los que antes se ha hecho referencia podrían alcanzarse- y que, a pesar de todo, este hecho respondiera a poco más que a un proceso de descentralización administrativa. Por otro lado, la existencia de mecanismos de coordinación y cooperación parece inevitable. Como también lo parece la existencia de una cierta reserva legislativa en favor del Gobierno central. Establecer, pues, de forma acertada la línea fronteriza entre las competencias legislativas de unos niveles de gobierno y otros, precisar el contenido de la autonomía en el desarrollo normativo de la legislación estatal y articular adecuadamente la relación entre la ádministración autonómica y la administración local en su territorio se convierte en una cuestión decisiva.
Recursos insuficientes
4. La culminación de la globalidad del proceso autonómico depende de la capacidad de dar adecuada solución al problema de la financiación autonómica.Aceptando que la dirección del proceso es la correcta y que el ritmo al que ha aumentado el peso de las comunidades autónomas es también el adecuado la forma en que los Gobiernos autonómicos han tenido que financiar los servicios transferidos no es, en absoluto, la más conveniente. Se ha producido una clara inadaptación del sistema de financiación de las comunidades autónomas a la realidad del proceso de transferencias. A los Gobiernos autonómicos se les ha dado competencias, atribuciones y responsabilidades de gasto, pero, en cambio, no se les ha dotado de un esquema de financiación adecuado.
Esta inadecuación se produce, sustancialmente, por la insuficiencia de los recursos y por el gran condicionamiento financiero respecto al Gobierno central de las comunidades autónomas. En general, podría considerarse que, en los distintos países, hay tres formas básicas de financiar los Gobiernos territoriales, cada una de las cuales supone un grado distinto de autonomía financiera: los tributos propios, la participación en el rendimiento territorial de los tributos centrales y las subvenciones procedentes del Gobierno central. En Estados Unidos o en Canadá, por ejemplo, la primera vía es la fundamental. Supone alrededor del 80% de los ingresos de los Gobiernos estatales. La segunda es prácticamente inexistente. Las subvenciones significan, por su lado, alrededor de un 20% del total. En la RFA, en cambio, la primera vía es poco importante: significa alrededor del 20% de los ingresos totales. La segunda, que es la fundamental, supone alrededor del 60% del conjunto de los ingresos. Las subvenciones, por último, no.alcanzán el 20% del total.
En España, por el contrario, la situación es radicalmente distinta. En Cataluña, por ejemplo, donde el proceso autonómico está más consolidado, el año 1983 se había hecho un uso reducido de los tributos propios que sólo suponían el 2% de los ingresos de la Generalitat (excluyendo la Seguridad Social); la participación en el rendimiento territorial de los impuestos estatales (los llamados tributos cedidos) no llegaba al 40% y las subvenciones significan alrededor del 60%. Si se incluyeran los ingresos destinados a la financiación de la Seguridad Social, entonces los dos primeros porcentajes disminuirían, a la mitad (al 1%, y al 20%, respectivamente), y el tercero alcanzaría el 80%. Y esta situación, referida al año 1983, es previsible que continúe igual en el futuro, ya que los mecanismos de financiación previstos para el período definitivo no inciden en este punto. Esto significa que, a diferencia de lo que ocurre en los países donde funciona correctamente una estructura de distintos niveles de gobierno, en España los Gobiernos autonómicos tienen un esquema de financiación en el que es muy elevado el peso de las subvenciones procedentes del Gobierno central.
5. Esta falta de autonomía financiera en los ingresos se produce independientemente de la existencia o no de autonomía en el gasto, objetivo que en algunos casos ha sido considerado como mínimo -poniendo de manifiesto, probablemente, unas aspiraciones muy limitadas- por parte de los responsables de la Generalitat.
Lamentablemente, tampoco puede decirse que siempre haya existido esta autonomía de gasto. En Cataluña, el año 1983, más de un 65% de los ingresos tenían que ser destinados a fines concretos no decididos por la Generalitat. Un 43,6% eran subvenciones para Seguridad Social; un 19,4%, para transferencias de titularidad estatal y gestión a cargo de la Generalitat (Fondo de Cooperación Municipal y enseñanza privada, fundamentalmente); un 3,0%, para proyectos de inversión financiados a través del Fondo de Compensación Interterritorial. Solamente un 34% podría considerarse que era gasto libremente decidido por la Generalitat. A pesar de todo, la necesidad de financiar con estos recursos unos servicios transferidos, cuyo coste efectivo es valorado a la baja, también convierte en relativamente problemáticos los grados reales de libertad con que puede distribuirse este gasto. La libertad de gasto es absoluta por la vía de endeudamiento, aunque tiene unos costes evidentes, en cuanto a hipoteca de actuaciones futuras.
6. El fracaso de los aspectos esenciales del sistema de financiación previsto para el período provisional parece, pues, evidente. El sistema de valoraciones no ha permitido valorar de forma verosímil los servicios transferidos. Un reglamentarismo excesivo lo ha convertido en impracticable: ¿cómo determinar la importancia territorial de los costes indirectos?, ¿cómo valorar la inversión de reposición?, ¿cómo calcular la distribución de las tareas de un mismo servicio entre distintas unidades orgánicas? El resultado ha sido que ha prevalecido, por encima de consideraciones de rigor técnico, la negociación política, con todos los elementos de crispación que ello comporta.
