Hacienda local: remedios caseros contra males incurables

La ley sobre saneamiento y regulación de las haciendas locales se suma al conjunto de disposiciones de carácter urgente que desde 1978 intentan salir al paso de los crónicos problemas financieros de las corporaciones locales. El autor de este artículo expone los antecedentes de la misma y analiza su posible inconstitucionalidad desde el punto de vista de los principios de legalidad tributaria y de igualdad de los ciudadanos.

El 19 de noviembre de 1975, como si tal cosa, los parlamentarios del antiguo régimen aprobaban la ley de Bases del Estatuto de Régimen Local. A la mañana siguiente, los nudos comenzaron a desatarse, y tal ley resultó poco menos que inservible en el nuevo sistema político. Pero de algún modo había que salvar la regulación de la Hacienda local, dada su precaria situación, y así, a finales de aquel difícil año de 1976, los responsables del tema acudieron apresurados y solícitos a Baqueira Beret, donde el Rey despachó el Real Decreto número 3.250, de 30 de diciembre, que contiene normas provisionales para el desarrollo de la ley de Bases y que aún es la disposición principal sobre la materia.La Constitución de 1978 recogió expresamente el principio de suficiencia de la Hacienda local (artículo 142). Pero, como era de esperar, estas entidades arrastraron déficit crónicos difíciles de enjugar con sus ingresos, porque no se había diseñado un sistema de financiación conveniente, y una característica manifiesta desde el comienzo de la transición política ha sido una demanda más exigente de servicios públicos locales y el crecimiento del coste de su gestión.

Por ello, desde 1978 hasta hoy se han publicado diversas disposiciones, adoptando medidas de financiación de carácter urgente, en las que se reconoce la necesidad de una nueva ley y suele prometerse su inmediata aprobación.

La cosa empezó con la ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que transformaba en tributos locales la cuota fija d.e la contribución rústica, la contribución urbana y la licencia fiscal del impuesto industrial y del impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal. Pero la medida no dio el resultado recaudatorio necesario, por lo que el 20 de julio de 1979 se dictó un real decretoley sobre medidas urgentes de financiación, en cuya exposición de motivos se dice que "ha sido elaborado a partir de la decidida voluntad política, que comparte el Gobierno y las fuerzas políticas, de más significativa representación en las corporaciones y en el Parlamento de ir resolviendo la ya crónica situación estructural deficitaria de las corporaciones locales", y se promete una futura normativa sobre haciendas locales en el seno del proyecto de ley de Régimen Local.

Liquidación de deudas

Pocos meses después aparece el Real Decreto-Ley de 25 de enero de 1980, sobre presupuestos extraordinarios de liquidación de deudas de las corporaciones locales, en el que de nuevo se hace gala de una voluntad política favorable a la definitiva solución de sus agobios y se afirmaba con contundencia'que "por última vez" se permitía la elaboración y financiación especial de tales presÚpuestos. Esta disposición fue convertida en ley de 1 de octubre de 1980, en la que prudentemente se suprimió tan prometedora y, al mismo tiempo, amenazante exposición de motivos, aunque se olvidó corregir la letra de su artículo 1, en el que se afirma que "por última vez" se facilitaría este tipo de ayudas a los entes locales. La realidad se ha ocupado de desmentir a tan vehemente legislador.

En enero de 1981, el BOE nos trajo otro real decreto-ley sobre régimen jurídico de dichas corporaciones, convertido luego en ley de 28 de octubre, en el que de nuevo se retocaban los ingresos locales para "abordar con carácter inmediato problemas y cuestiones que demandan urgente solución". Y tras un breve paréntesis aparece la ley de 28 de diciembre de 1983, númeto 24, de medidas urgentes de saneamiento y regulación de las haciendas locales. Su preámbulo dice que la situación de las mismas .es una de las cuestiones más preocupantes en el panorama político español", por lo que "es propósito del Gobierno elevar próximamente a las Cortes Españolas un proyecto de ley de financiación de las entidades locales", dictando mientras tanto medidas concretas que consisten, en primer lugar, en la financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado del déficit real de estas entidades a 31 de diciembre de 1982, y en segundo lugar, en la creación de un recargo en el impuesto sobre la renta de las personas fisicas y la subida de los tipos de las contribuciones rústica y urbana.

Por lo que respecta al saneamiento del déficit, cabe decir qué la ley 24/83 ofrece a los ayuntamientos una nueva posibilidad de recuperación del equilibrio financiero a cambio de condiciones bastante razonables, que, si bien suponen un cierto control de sus decisiones, nada tienen que ver con la tutela impuesta por la normativa anterior a la Constitución (declarada contraria a ésta por el Tribunal Constitucional, dado el principio de autonomía en la gestión de sus intereses).

Por su parte, el Estado asume una nueva responsabilidad económica, lo que no deja de ser meritorio en la. situación en que se encuentran.sus arcas, y una pesada tarea administrativa, aunque en este punto puede dudarse de que "los servicios competentes del Ministerio de Economía y Hacienda" vayan a hacerse cargo de las auditorías preceptuadas (artículo 3), pues tantos son los municipios que se han acogido o se acogerán en los próximos días a tan generoso ofrecimiento (hay para ello un plazo de tres meses) que el citado ministerio no podrá dar abasto a tal encomienda. Al parecer, está en marcha un acuerdo entre la Administración y las empresas auditoras para que éstas realicen los informes, que serán luego examinados y avalados por la Intervención del Estado, lo que supone una importante innovación en el sistema de control de los entes públicos.

Nuevos impuestos

Juicio diferente merecen las medidas tributarías cuya constitucionalidad es bastante discutible. Esta ley ha violentado el principio de legalidad de manera evidente, al permitir que los ayuntamientos fijen libremente, por acuerdo municipal, los tipos impósitivos del recargo sobre la cuota líquida del impuesto sobre la renta y de las contribuciones rústica y urbana. Incluso la doctrina más flexible sobre la interpretación de los artículos 31 y 133 de la Constitución advierte que un elemento sustancial del tributo, como es el tipo impositivo, debe ser establecido por ley o, al menos, según. los criterios y límites en ella contenidos, que en ningún caso aparecen en la norma comentada.

Además, la posibilidad de que unos municipios adopten estas medidas y otros no, o la gran disparidad de tipos aprobados, implica un trato desigual del ciudadano en función del territorio no impuesto por la ley, sino por acuerdos municipales, que puede suponer importantes diferencias de carga tributaria. Incluso la ley orgánica de Financiación de Comunidades Autónomas quiso defender al contribuyente de un posible trato discriminatorio por esta causa, prohibiendo la exigencia de tributos que pudieran afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia delas personas o empresas. Y no hay que olvidar que la posibilidad de que las comunidades impongan sus propios tributos (con la consiguiente disparidad territorial), avalada por el artículo 157 de la Constitución, ha de llevarse a cabo a través de su potestad legislativa, de la que carecen las entidades locales. No parece, pues, que este protagonismo concedido a los plenos municipales por tan amplia autorización legal sea la mejor manera de respetar el artículo 139 de la Constitución, sobre igualdad de los españoles en cualquier territorio del Estado.

El preámbulo de la ley justifica sus preceptos diciendo que "permite obtener mayores ingresos para las corporaciones locales y responsabilizar a éstas en cuanto a su esfuerzo fiscal, haciéndolas soportar el coste psicológico y político que todo aumento de presión fiscal supone". La memoria presentada a las Cortes era aún más explícita al invocar el llamado, en un pésimo castellano, principio de "internaliz ación de costes", que asomaba ya en disposiciones anteriores, según el cual los ciudadanos directamente beneficiados por los servicios públicos deben soportar su financiación, regla formulada en el informe de la Comisión de Expertos sobre Financiación de las Autonomías de 1981 y recogida en los acuerdos autonómicos firmados ese mismo año por el PSOE y la UCD. Pero estos párrafos fueron suprimidos a la hora de redactar la exposición de motivos. Me atrevo a pensar que los redactores de la norma dudaron de la oportunidad de la "internalización de costes", sobre la que también habría mucho que hablar, dada la insistencia de la Constitución en la justa distribución de la riqueza y en la reasignación equitativa de los recursos públicos.

Los problemas señalados y la ininterrumpida cadena de ayudas urgentes a las entidades locales hacen pensar que la futura ley reguladora de su Hacienda, tantas veces invocada, tiene ante sí una tarea dificil. No es de extrañar que los intentos de saneamiento sigan caminos inciertos que dejan poco margen para soluciones innovadoras y suelen traducirse en simples incrementos de carga tributaria. A cualquiera que haya de enfrentarse con tan descomunales problemas, bien podríamos decir aquello de "Dios te guíe, Sancho, y te gobierne en tu gobierno, y a mí me saque del escrúpulo que me queda, que has de dar con toda la ínsula patas arriba".

Javier Lasarte es catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la universidad de Sevilla.