Balance y perspectivas de la hacienda municipal / 1
Los profesores Josep Mª. Bricall, Antoni Castells y Ferran Sicart inician con este artículo una serie de tres comentarios sobre los problemas financieros, tanto del pasado como los pendientes, de los ayuntamientos españoles. Estos autores enmarcan su análisis a la luz del balance de cuatro años de gestión de los consistorios democráticos elegidos en 1979, y hacen hincapié en las perspectivas de la hacienda municipal.
Con la constitución en 1979 de los primeros consistorios democráticos se ponía fin a la larga etapa franquista, durante la cual el papel de los gobiernos locales -ayuntamientos especialmente- no respondía a la representación de los ciudadanos y tan sólo muy parcialmente a sus demandas. Durante estos años, el carácter centralista y receloso del régimen dictatorial redujo la administración local a una posición estrictamente secundaria con respecto a las funciones atribuídas a su competencia y a la autonomía que se le concedía para su desarrollo.Las elecciones de 1979 supusieron también el final del periodo de interinidad (noviembre de 1975- abril 1979). Durante el mismo, la vida municipal experimentó un grave deterioro puesto que era imposible hacer frente a las reformas exigidas antes de perfilar de modo preciso las relaciones de fuerza entre los grupos políticos y de aprobar el marco legal que habría de presidir la nueva etapa.
A partir de 1979, dos tipos de factores dificultaron la tarea de los nuevos equipos de gobierno. En primer término, la agudización de la crisis económica en España al entrar definitivamente en una fase de elevada inflación y débil crecimiento de la renta, incidió muy negativamente sobre una hacienda municipal especialmente rígida por lo que se refiere a los ingresos. En segundo término, la debilidad política y el descontrol administrativo de los últimos consistorios no democráticos, que en muchas ocasiones -y sin que este juicio suponga poner en cuestión a priori la valía personal y la honestidad de las personas que los dirigieron- cedieron a presiones de diverso signo aumentando el endeudamiento o incrementando los gastos de personal más allá de límites razonables.
En consecuencia, la realidad financiera a la que era preciso hacer frente presentaba unos perfiles decididamente críticos, agudizados en el periodo inmediatamente anterior y con una dinámica que conducía a acentuar los desequilibrios. Por tanto, a la necesidad expresada por todos de proceder a una reforma profunda de la hacienda municipal, se añadía la perentoriedad de un conjunto de problemas inmediatos cuya solución no podía demorarse: asfixia financiera, déficit de inversión, rigidez de los ingresos impositivos, atraso en la valoración de las bases imponibles, mala gestión recaudatoria, endeudamiento encubierto, entre otros.
En orden de importancia, la reforma y la regulación de un nuevo marco legal se situaban por delante de la resolución de este conjunto de problemas. Sin embargo, condicionada por la aprobación previa de la Constitución, leyes orgánicas de desarrollo y normas reguladoras de la nueva organización territorial del Estado, la lógica de la reforma imponía unos ritmos cuyo cumplimiento estricto habría agravado hasta límites insoportables los problemas inmediatos y sus posibilidades de resolución.
Saneamiento financiero
Si centramos la valoración en el caso de Cataluña, al que podemos hacer referencia con mayor conocimiento de causa, el mérito principal de los nuevos equipos municipales durante el periodo 1979 1983 ha sido, precisamente, frenar el deterioro progresivo de la hacienda municipal: con justicia puede caracterizarse esta etapa como de saneamiento financiero y mejora de la gestión administrativa. No obstante, esta valoración globalmente positiva no puede ocultar el hecho de que ello se ha conseguido por medio de la aprobación de medidas de carácter específico, destinadas a resolver los problemas inmediatos, en lugar de dar una solución definitiva a las carencias endémicas de las haciendas municipales.
La política de saneamiento financiero y de mejora de la administración tributario-financiera ha sido, por tanto, el aspecto positivo más destacado y ha conseguido, finalmente, restablecer los equilibrios financieros básicos de los municipios. En contra de lo que manifiestan algunas opiniones, la actuación de la izquierda en los ayuntamientos (puesto que son de izquierdas las fuerzas políticas que han gobernado en buena parte de los grandes municipios) no se ha caracterizado por una política de gastos incontrolados con aumento de los déficit financieros, sino más bien por una política de saneamiento de deudas, mejora de la eficacia recaudatoria y aumento de la capacidad financiera a través de las escasas vías posibles, dentro de un marco legal globalmente no modificado.
Sobre la base de dar solución a problemas específicos, las disposiciones aprobadas han operado fundamentalmente en dos direcciones. En primer término, en una línea de saneamiento financiero, por medio de los presupuestos de liquidación de deudas que han permitido regularizar la situación real de las obligaciones municipales y han proporcionado instrumentos de financiación especialmente favorables. En segundo término, en una línea de incremento de la capacidad financiera de los municipios, ante una situación de insuficiencia apremiante. En esta dirección se han adoptado dos tipos de medidas diferentes. Por una parte, se han reformado elementos tributarios de algunos impuestos locales. Por otra, se han incrementado las subvenciones procedentes del Estado instrumentadas en forma de participaciones en los impuestos estatales, con sucesivas modificaciones a lo largo del periodo.
La necesidad de liquidar deudas ya se había puesto de manifiesto antes de la constitución de los nuevos ayuntamientos, como se desprende del hecho de que en los ejercicios 1976, 1977 y, 1978 se había autorizado la realización de presupuestos extraordinarios de liquidación de deudas, financiados fundamentalmente con créditos procedentes del Banco de Crédito Local y, con menor importancia, del sistema financiero a través de los coeficientes de inversión obligatoria. Posteriormente, una vez realizadas la elecciones municipales, se puso de nuevo en funcionamiento el mecanismo de liquidación de deudas autorizándose la elaboración de presupuestos de esta naturaleza para el ejercicio de 1979.
Liquidación de deudas
Al aplicarse en el inicio de la etapa democrática de los ayuntamientos, tal sistema de presupuestos de liquidación de deudas ha tenido la virtud de clarificar notablemente las finanzas municipales (evitando que tuvieran que cargar con obligaciones pendientes de pago, obligaciones reales no presupuestadas e ingresos pendientes de liquidar incobrables) así como de liberar a los nuevos consistorios de una carga de la que difícilmente podía atribuírseles responsabilidad alguna.
Sin embargo, una vez iniciado el nuevo período, el recurso habitual a este expediente introduce elementos de arbitrariedad: los municipios que adoptan una política de contención de los gastos o bien de financiación de la inversión necesaria para cubrir los déficits de servicios y equipamientos con recursos propios, resultan notablemente perjudicados respecto de los que, con las mismas necesidades, adoptan una política irresponsable de endeudamiento, con la expectativa de que futuras disposiciones les permitan acogerse a presupuestos de liquidación de deudas.
La posibilidad de aumentar la recaudación de algunos impuestos municipales a la que se ha hecho referencia, caracterizándola como la segunda de las vías de actuación utilizadas, ha tenido por objeto, precisamente, hacer frente de una manera específica a la crónica insuficiencia financiera de los municipios.
La cadena de revisiones de los impuestos municipales en el período que consideramos tiene su primer eslabón en el bloque de medidas urgentes aprobado en julio de 1979 (R. D. L. 11/1979, de 20 de julio), de entre las que hay que destacar la revisión lineal y uniforme de los valores catastrales de la Contribución Territorial Urbana, revisión posteriormente repetida en los Presupuestos Generales del Estado de 1981 (Ley 74/1980, de 29 de diciembre).
Los restantes dos cambios registrados durante el período considerado en el cuadro impositivo municipal son la modificación de las cuotas del impuesto sobre la circulación y del impuesto sobre la publicidad (Ley 40/1981, de 28 de noviembre) y el aumento -con efectos recaudatorios inferiores a los esperados- de las tarifas de la Licencia Fiscal (R. D. 791/1981 y R. D. 830/1981, de 27 de marzo). En ambos casos se trata de medidas destinadas a incrementar la capacidad- financiera de los ayuntamientos, en línea con un futuro planteamiento apoyado en un cuadro impositivo muy centrado en un impuesto sobre la propiedad (C. T. Urbana) y otro sobre la actividad económica (Licencia Fiscal).
Un complemento indispensable para conseguir este objetivo, como es la mejora en la eficacia de la administración tributaria, debe merecer también un balance positivo, en virtud del proceso de revisión de los padrones de la C. T. Urbana -que está aún en sus inicios, a un ritmo muy lento, con la constitución de los consorcios para la gestión de este tributo-, del esfuerzo de actualización de los centros de contribuyentes de diversos impuestos y tasas, y de la mejora de la eficacia recaudatoria que puede constatarse.
El aumento de las transferencias incondicionales del Estado -tercer bloque de medidas al que se ha hecho referencia- ha tenido también como objetivo fundamental incrementar la capacidad financiera de los municipios. Esta categoría ha sido, indudablemente, la más dinámica de las diferentes fuentes de ingresos municipales, aumentando su peso estructural en cifras próximas al 10%, y mostrando un ritmo de variación anual acumulativo, en pesetas constantes, del 22,4% durante el período 1978-1982.
Aumento de las subvenciones
El incremento de las subvenciones ha tenido lugar a través de un proceso relativamente complejo y se ha materializado sucesivamente en el aumento de la participación en los impuestos indirectos (Ley 42/1979, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1980, y R. D. L. 9/1980, de 26 de septiembre), en la participación en los impuestos sobre el consumo de gasolina (R. D. 11/1979), de 20 de julio, y R. D. L 2/1980, de 11 de enero) y en la participación en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (R. D. L. 9/1980, de 26 de septiembre, y Ley 74/ 1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981), si bien en este caso la participación sustituyó, en 1981, la subvención compensatoria de la C. T. Urbana percibida por los ayuntamientos en los dos años anteriores, en virtud de la reducción en la recaudación de este tributo derivada de la baja del tipo impositivo que se estableció al pasar a tener carácter local (Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas).
Finalmente, los Presupuestos Generales del Estado para 1982 (Leu 44/198 1, de 26 de diciembre) establecieron la participación de los municipios en el 7% de los impuestos no cedibles a las comunidades autónomas y revisaron los criterios de reparto entre los ayuntamientos, estableciendo los coeficientes de proporcionalidad según el número de habitantes en una proporción que oscila entre uno y dos. Esta es la situación actual, pendientes de aprobación los Presupuestos Generles del Estado para 1983. Las subvenciones incondicinales son, en la actualidad, uno de los pilares financieros de los ayuntamientos. Las líneas de modificación del marco legal han tendido a incrementar su importancia cuantitativa, si bien han permanecido prácticamente sin variación los criterios de reparto, que prescinden casi totalmente de los objetivos de necesidad, y que no palían las desigualdades existentes en la capacidad tributaria.
Una vez transcurridos los cuatro primeros años de consistorios democráticos es preciso reconocer -a pesar del balance globalmente positivo que debe realizarse- que los problemas pendientes son aún numerosos y que persiste la necesidad de la reforma. Ésta es actualmente posible: se ha establecido el marco legal de rango superior y el periodo de cuatro años transcurridos proporciona un mejor conocimiento de la situación. Es además necesaria, por la magnitud de los problemas inaplazables y porque los mecanismos de adopción de soluciones específicas no han garantizado un trato igual para todos los municipios.
