La reforma fiscal, expresión de una voluntad política

La reforma tributaria, la operación financiera que hasta el momento más ha acaparado la atención y preocupación general, no constituye más que una parte de la reforma en la estructura de financiación del sector püblico. Esquemáticamente, pueden agruparse en tres grandes órdenes los procesos de reforma originalmente diseñados:. Reforma de la fiscalidad del Estado.

. Reforma financiera de las haciendas territoriales, que incluye, tanto la creación de los mecanismos financieros de las comunidades autónomas, como la reforma financiera de las haciendas locales, y

.La reforma financiera de la Seguridad Social.

De este mapa que contempla la reforma total de los mecanismos financieros del sector público se ha venido operando, fundamental mente, en los dos primeros campos y, paralelamente, en una cuarta área, absolutamente complementaria de las anteriores; la reforma presupuestaria y del gasto público.

Sin contemplar en su conjunto el alcance completo de la reforma no se comprende en toda su dimensión el cambio que España vive en este terreno. Un cambio que no se limita solamente a una reforma en las normas vigente!, sino que supone, ante todo, una mutación en los comportamientos y en las actitudes de las personas -sean éstas funcionarios o contribuyentes- frente al fenómeno financiero.

Desde la perspectiva del contribuyente, el cambio de comportamientos es doble. Primero, frente al impuesto, sustituyendo su actitud de inhibición por una postura de colaboración. Segundo,frente al gasto público, aumentando sus exigencias de eficacia y responsabilidad frente al sector público.

Igualmente, desde la perspectiva de la Administración, el cambio resulta también enorme. De una parte, porque se va de un sistema centralizado a otro, donde las decisiones se adoptan a múltiples niveles; en segundo lugar, porque la naturaleza y características de los nuevos, instrumentos financieros suponen cambios importantes en las cualificaciones de los funcionarios e, igualmente, en la organízación de la Hacienda, y finalmente, porque las crecidas exigencias, naturales en un sistema democrático, de los ciudadanos frente a¡ sector público, apoyan transformaciones en la presupuestación y en la gestión del gasto público, de las que derivan, necesariamente, importantes reformas en la propia, estructura de la Administración.

Ante cambios de esta envergadura no cabe la ingenuidad de suponer que puedan producirse simplemente promulgando unas normas en el corto espacio, de unos meses. Pero tampoco cabe el desánimo si, desde esa misma posición ingenua, se constata que no se ha producido todo el cambio deseado en un lapso de tiempo corto.

Porque el proceso de reforma financiera del sector público y el de la reforma fiscal, como una parte de la misma, es un proceso tremendamente laborioso y de consolidación lenta. En este sentido, reforma financiera y consolidación democrática no son procesos distintos, y, desde luego, nadie sensato imagina que puedan producirse instantáneamente ni, desde luego, de forma espontánea.

Desde esta, perspectiva, se entienden mejor los rasgos más sobresalientes de la tarea reformadora de Ios últimos años. En el ámbito estricto de la reforma,fiscal del Estado, en el año 1979, primer año en que se inicia su aplicación, existentres órdenes de problemas de la máxima importancia.

Primero, el derivado de instrumentar la aplicación de los impuestos sobre la renta, sobre sociedades y sobre el patrimonio, facilitando los desarrollos ilormativos necesanos.

Segundo, la puesta en marcha y potenciación de la de una administración tributaria capaz de asumir el reto de la reforma, tanto por lo que la misma suponía de una lógica tributaria, como por el impresionante aumento del volumen de contribuyentes e información.

Tercero, la culminación de la reforma a nivel normativo, impulsando los textos todavía no aprobados y elaborando los restantes necesarios.

Aplicación de la reforma: experiencia de la imposición personal

De todo el proceso de reforma en la fiscalidad del Estado es, sin duda, la,imposición personal -entre los tributos reformados hasta el momento- la que ha experimentado la transformación más profunda, pudiendo asegurarse, que, en gran. medida, ha debido construirse de nueva planta todo el aparato normativo y administratívo preciso para su normal aplicación y funcionamíento.

A título indicativo, cabe señalar el hecho de que la nueva imposición personal se caracteriza, como es sabido, por tratarse de un impuesto que afecta á una gran masa .de contribuyentes. Lejos quedaban -aunque apenas hubiesen transcurrido unos meses-, aquellos impuestos reales de fácil cobranza o aquel antiguo impúesto sobre la renta que -sin otra razón que el enorme volumen de evasión existente- convivía con un moderado número de contribuyentes. En la primera declaración del nuevo inipuesto, el número de declarantes se duplicó, prácticamente respecto del año inmediatamente anterior, alcanzando casi los 5.500.000 declarantes, cifra que se ha incrementado todavia en más de un millón de personas en la última declaración presentada, correspondiente a 1981.

Es evidente que una alteración en, la cantidad de contribuyentes registrada en tan corto espacio de tiempo supone un cambio cualitativo en las relaciones de los ciudadanos con Hacienda, que se manifiesta, por ejemplo, en el carácter selectivo con que debe operar la inspección.

Su principio fundamental no responde ya al de comprobación del mayor número de contribuyentes, sino al de la selección adecuada de quiénes deben ser comprobados, consecuencia obligada de las características antes apúntadas de generalización y masificación, y en línea con los objetivos de las administraciones tributarias de los países más avanzados.

Especial mención exíge, en la línea de los esfuerzos apuntados, la reorganización y potenciación de los servicios de informática.

Con ello se ha superado, no sólo la situación en que se encontraban los censos fiscales medíante información diseminada en archivos secuenciales, no integrados y de escasa fiabilidad, aparte de su difícil depuración, sino el propio concepto de informática de producción, que se situaba fuera de los circuitos y de las unidades de gestión e inspección.

En el mes de junio de 1982 se ha conseguido, en el Centro de Proceso de Datos, integrar, por primera vez, toda la información disponible en el Ministerio de Hacienda, relativa a identificación y datos económicos de todos los contribuyentes obligados a presentar declaracíón por el impuesto sobre la renta.

Esta tecnología permite integrar, consultar, actualizar, archivar y analizar cualquier información; a través de los dispositívos adecuados (terminales de pantalla), con tiempos de respuesta medidos.en segundos, es decir, lo que en informática se denomina tiempo real, por los funcíonarios de las distintas dependencias y servicios, con autorización para acceder a la información. Pues bien, este hecho puede calificarse, sin triunfalismos, de verdadero hito histórico cri la gestión tributaria de la Hacienda estatal española.

Reforma de la administración

La administración disponible al tiempo de iniciarse la reforma ha, debido absorber, con mínimos aumentos de personal, una tarea que, al menos, multiplica por tres la anteríormente existente, y esto hay que señalarlo como mérito en su favor.

Sin embargo, pese al enorme esfuerzo apuntado por la vieja administración tributaria, resultaba del todo evídente que el nuevo sistema tributario requería, paralelamente, de una nueva administración, una administración acorde con la lógica personalizada de la imposición directa, por una parte, y con la tecnificación de la imposición indirecta que se contiene en la reforma. Se ha desechado una estructura administrativa compartimentada y basada en la especialización de los, órganos gestores por conceptos tributarios, sustituyéndola, como antes se ha apuntado, por otra más eficaz, con una organización funcional en base a tareas homogéneas.

Debemos ser justos al valorar la reforma fiscal española en este balance. Dicha reforma, que ha afectado a la totalidad de los, impuestos, se está llevando a cabo simultáncamente con un proceso de reforma del gasto público y de descentralización financiera. Nunca, en, ninguna época de nuestra historia financiera, coincidieron tantos retos sobre nuestrá Hacienda. Frecuentemente, a los ministros de Hacienda se les recuerda porque durante su mandato se aprobó alguna ley ímportante. Lo que ahora estanlos vivíendo es, nada menos, que la construcción de nueva planta de todo,el sistema de financiación pública. Seamos, pues, conscientes de la magnitud e importancia del proceso y distingamos lo esencial de lo anecdótico.

El proceso de reforma en estos pocos años ha afectado, y está afectando, a todas las aportaciones a nuestro sistema de financiación y gestión de ondos públicos que se habían producido en 150 años de España moderna.

En 1845 se crea. el sistema tributario español modemo, que sufre modificaciones, la última de las cuales se realiza en 1964. La comenzada en 1977, y en curso de realización, supone un cambio definitivo de orientación respecto del sistema que tenía sus raices en 1848. La organización territorial de la Hacienda, con base exclusivamente provincial, tiene su origen en 1881. En 1979 comienza el proceso en curso de descentralización a niveles inferiores al provincial, mediante la creación de las adminístraciones territoriales, que determinan la superación del criterio provincial como único determinante de esta organización.

En 1850 se crea el sistema de contabilidad pública, que se ha modificado radicalmente en 1981. En 1848, con modificaciones ulteriores en 1911, se adopta el sistema legal de presupuestos y gasto público. Este se con«úenza a modificar en 1977, estableciéndose con posterioridad, de manera continuada en estos años, cambios radicales en la forma de presentar y elaborar los presupuestos, principalmente mediante el presupuesto por programas y la homogeneización de la presentación presupuestaria, que culmina en la mecanización del presupuesto, alcanzada en 198 1.

El sistema de gestión y administración, creado en el primer tercio de este siglo, ha sufrido un cambio sustancial, mediante el establecimiento de una gestión basada en la informática integrada, adecuada para impuestos que suponen masas de contribuyentes, tanto en la imposición directa como en la indirecta, lo que, a su vez, ha supuesto un cambio radical en la orientación y función de ¡a inspección.

En 1924 se crean los tribunales económico-administrativos; en 1981 se transforman, dotan y agilizan para dar un resultado de prontajustícia. Y a partir de 1980 se introduce el cambio radical que supone la financiación del Estado de las autonomías, acompañado de una verdadera descentralización financiera en muchos aspectos, reforma que se realiza en paralelo con las anteriores.

En distintas épocas de nuestra historia contemporánea se habían realizado modificaciones en puntos concretos. La modernización de la España democrática está suponiendo, en nuestra administración financiera, cambios muy profundos, que revelan una voluntad polítíca de reforma y modernización, basada en la democracía. La tarea está muy avanzada, pero, naturalmente, no está terminada. Con frecuencia se piensa en la reforma fiscal como circunscrita al ámbito de la reforma en la imposición persónal. Como se puede comprobar, lo que se está haciendo es mucho más. Queda todavía bastante por hacer. Es trabajo que, si se mideen su volumen, sor«prende por su cuantía e intensidad.

Con la misma voluntad política y decisión de reforma, el trabajo podrá darse por terminado en algún tiempo. Sin embargo, es necesaria esta voluntad política para traducirse en una tarea constante, persistente, que no se deje abatir por el desaliento, que, tenga claros los objetivos y que renuncie, con frecuencía, a la falsa luz de los grandes titulares, en beneficio del resultado final, ya que muchas de las cosas que estamos haciendo y que, sín duda, se continuarán por mis sucesores dentro de una España democrática, no son, con frecuencia, noticia, pero, indudablemente, todas sumadas serán historia.