Dudas sobre la constitucionalidad del plan gubernamental para la autonomía andaluza

Cuatro catedráticos de universidad, todos ellos constitucionalistas, que ejercen su actividad académica en distintos puntos de España, han sido consultados por EL PAÍS sobre la viabilidad constitucional del plan esbozado por el Gobierno para sacar adelante la autonomía andaluza y que se basa, en suma, en el recurso al artículo 144 de la Constitución para suplir la iniciativa autonómica y en un procedimiento especial para la elaboración y aprobación del Estatuto, que encierra un nuevo referéndum, cuyo carácter de aprobatorio o consultivo ya es en sí polémico. Salvo Sánchez-Agesta, los demás constitucionalistas coinciden en sus críticas al proyecto gubernamental.

Pedro de VegaCatedrático de Salamanca

"Inventar procedimientos es anticonstitucional"

Pedro de Vega García, catedrático de Derecho Político en la Universidad de Salamanca:

«La apelación del artículo 144 como solución al problema de la autonomía andaluza no me parece ni jurídicamente correcta ni políticamente plausible ».

«Desde el punto de vista jurídico, es claro que el artículo 144 habla de la posibilidad de sustituir por las Cortes Generales la iniciativa del proceso autonómico de las corporaciones locales. Ahora bien, en buena lógica habría que entender que esa sustitución sólo puede y debe producirse cuando la iniciativa de las corporaciones locales no sea ejercitada conforme al artículo 143».

«Proceder de otra manera equivaldría a convertir el artículo 144 en la normativa medular de las autonomías y a distorsionar la interpretación de todo el título octavo de la Constitución. Puede ocurrir que la iniciativa de las corporaciones locales, contemplada en el artículo 143, no prosperase, en cuyo caso resultaría tentador apelar al artículo 144, por motivos de interés nacional, pero si se confiere esa facultad a las Cortes Generales, de sustituir sin más la iniciativa de las corporaciones locales, ¿qué ocurriría cuando dicha iniciativa, contemplada en el artículo 143, prosperase efectivamente?»

«También las Cortes Generales podrían sustituir entonces, en virtud del artículo 144, los procedimientos contemplados en los artículos 143 y 151, lo que conduce al absurdo. Como se sabe, es principio general de la interpretación jurídica que debe rechazarse toda interpretación de la norma que conduzca al absurdo».

«Pero es que hay más: aun admitiendo que, según el artículo 144, las Cortes Generales están habilitadas para sustituir la iniciativa de las corporaciones locales, contemplada en el artículo 143, lo que éstas no podrán elaborar, en ningún caso, es un estatuto con un procedimiento nuevo que confiera las competencias del artículo 151. La razón es muy clara: las competencias de las comunidades autónomas asignadas por el artículo 151 exigen unos requisitos procedimentales clara y contundentemente establecidos. Lo que significa que para obtener una autonomía con las competencias del artículo 151 es obligatorio que el estatuto se apruebe conforme a las condiciones y trámites en él contemplados. Actuar de otro modo es inventar procedimientos nuevos; es sencillamente anticonstitucional».

«En cualquier caso, que la solución propiciada para resolver el problema andaluz no sea jurídicamente la más correcta no debe hacer olvidar que tampoco es políticamente la más plausible. Detrás de la andaluza hay otras autonomías, y una solución forzada en el caso andaluz puede conducir a soluciones también forzadas de las restantes autonomías, lo que nos puede colocar ante un auténtico disparate nacional, máxime cuando en el texto constitucional se ofrece un abanico de soluciones con un futuro menos problemático y conflictivo».

José Cazorla

Catedrático de Granada

"Se fuerza el Derecho"

José Cazorla Pérez, catedrático de Derecho Político de la Universidad de Granada:

«La aplicación del artículo 144 supone la aceptación del 143 y, por tanto, de sus consecuencias constitucionales. El 144 se pensó con otro propósito muy diferente, claramente especificado en su contenido. Pues bien, ahora el Gobierno desea utilizarlo por un motivo muy distinto del contenido en su letra y aun en su espíritu. En definitiva, creo que se fuerza el Derecho para suplir un grave fracaso político. Como andaluz, yo me alegro mucho de que se intente rectificar el error, pero, como profesor de ciencia política, me preocupan las consecuencias de esta vía que, quizá improvisadamente, se acomete, y sobre todo de las seguridades que públicamente se han dado sobre su pleno desarrollo».

«Por ejemplo, el Gobierno suplanta por este procedimiento la voluntad expresada en su momento por el 99% de las corporaciones locales y todas las diputaciones andaluzas, a través ahora de la utilización de las Cortes Generales».

«Si el artículo 144 es una excepción al 143, el procedimiento podría ser susceptible de ser considerado como anticonstitucional, porque no encaja ni con el artículo 143 ni con el 151. Creo muy importante que, existiendo un Tribunal Constitucional, el Gobierno o, en su caso, las Cortes Generales deberían pedir un informe a este tribunal antes de desarrollar tan peligrosa decisión. En todo caso, el Gobierno o las Cortes pueden presentar el proyecto de ley orgánica. La Asamblea de Parlamentarios más la Comisión Constitucional del Congreso no son, sin embargo, garantía de la aplicación del artículo 151,4. Por eso podría ocurrir que el proyecto de estatuto se discutiese en las Cortes, artículo por artículo, con lo cual se podría rebajar considerablemente el techo de las competencias previstas en el 151. Por tanto, resulta difícil comprender cómo un ministro del Gobierno puede garantizar la igualdad de resultado entre el 144 y el 151; es decir, alcanzar el mismo techo en uno que en otro. Y ello, porque tan elogiable propósito no depende de él ni del Gobierno, sino de una interpretación de la Constitución, que sólo el Tribunal Constitucional puede dar si se le plantea el caso como recurso o como consulta. Se puede concluir que fácilmente la vía del 144 puede no llegar a dar el mismo techo que el artículo 151».

«Si de lo que se trata es de apoyar el 144 en la vía prevista del 143, puede haber un referéndum, pero no es necesario, por no estar previsto en el 143. En todo caso, según el artículo 92,1, se trataría de un referéndum consultivo no decisorio».

José A. González Casanova

Catedrático de Barcelona

"Una chapuza jurídica"

José Antonio González Casanova, catedrático de Teoría del Estado y Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona:

«La constitucionalidad del apartado tercero del artículo 144 parece dudosa si se tiene en cuenta ,que su redacción se refiere inequívocamente a una ausencia de iniciativa autonomizadora por parte de las corporaciones locales, prevista en el artículo 143. El precepto está pensado para casos excepcionales de apatía autonomista en los que el interés general del Estado, organizado ya homogéneamente en comunidades autónomas, obligase a las Cortes a tomar la iniciativa autonomizadora respecto a alguna o varias provincias que no la hubiesen ejercitado. Está claro que ese no es el caso de Andalucía. Nadie puede sustituir su iniciativa, sobradamente ejercida ya. Para mí, la vía del 144, más que inconstitucional, me parece extravagente, absurda, y, con todos los respetos para sus preconizadores, me suena a camelo y a chapuza jurídica».

«A partir de la citada chapuza, y en la esperanza política de que quien está legitimado para ello no presentará recurso de inconstitucionalidad, es cierto que todo lo ofrecido por el Gobierno podría hacerse. Si las Cortes aprueban una ley orgánica en la que, de hecho, se inventa un nuevo procedimiento semejante al del artículo 151 para el Estatuto de Andalucía, ¿qué se podrá objetar? Lo absurdo y sin base constitucional es utilizar como vía el artículo 144, pero si éste se utiliza se convierte prácticamente en una norma en blanco que se puede llenar como se quiera, siempre, claro está, que no se cometan nuevas aberraciones jurídicas. Lo mismo habría que decir del prometido referéndum, pero con la advertencia de que éste debe ser decisorio y no meramente consultivo, en similitud de lo prescrito en el artículo 151».

«Por último, las competencias y las instituciones de autogobierno que contenga un estatuto así aprobado pueden ser, evidentemente, las que permite el citado artículo 151. Pero todo lo dicho pone aún más de relieve lo absurdo de aceptar tardíamente la voluntad andaluza de alcanzar su estatuto por la vía del 151, pero utilizando la del 144, que no tiene nada que ver».

«Era menos rocambolesco modificar la ley de Referéndum que crear, sin base jurídica alguna, una ley particular que repita casi literalmente el artículo 151 y sus conexos. De esta forma, no sólo se reitera el desconcierto político, bien notorio, de los gobernantes en el crucial tema de las autonomías, sino que se empieza a destrozar la textura constitucional, sustituyéndola con remiendos incoherentes y confusos».

Luis Sánchez Agesta

Catedrático de la CompIutense

"El referéndum parece lógico"

Luis Sánchez Agesta, catedrático de Derecho Político de la Universidad Complutense de Madrid:

«El Estatuto andaluz está bloqueado en virtud del artículo octavo, número cuatro, de la ley orgánica 2/1980 sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. El artículo 144-C de la Constitución establece que las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional, sustituir la iniciativa de las corporaciones locales a que se refiere el apartado dos del artículo 143. Estando cerrada la iniciativa de las corporaciones locales, en virtud del. artículo citado de la ley de Referéndum, esta iniciativa puede ser sustituida si las Cortes (Congreso y Senado) aprecian un interés general en esta sustitución».

«El artículo 144 es un artículo de excepción para situaciones de excepción, en que se sustituye la iniciativa de las corporaciones locales en el ejercicio del derecho a la autonomía, por una ley que las Cortes aprueban, a iniciativa de los órganos a los que corresponde la iniciativa legislativa, y entre ellos está el Gobierno. Por ser una fórmula excepcional no le es aplicable el artículo 146, que regula la elaboración del proyecto de estatuto. En consecuencia, la ley orgánica que se apruebe para sustituir esa iniciativa puede prever cualquier fórmula racional, y en la medida de lo posible próxima a los procedimientos previstos por la Constitución para elaborar el estatuto».

«La posibilidad de un referéndum para su aprobación podría ser una de las condiciones que se establecieran en esta ley orgánica, referencia que tendría sentido, puesto que al proceder la iniciativa de las Cortes Generales parece lógico dar al estatuto algún refrendo de aprobación popular, a menos que en esa, ley orgánica se hiciera una referencia al referéndum ya celebrado».

«El problema que parece menos claro es el de la extensión de las competencias. No hay ninguna dificultad en establecer instituciones tales como un Parlamento regional y un Gobierno en la misma forma que en otros estatutos, puesto que la Constitución no prevé nada en contra. En cuanto a la extensión de las competencias, puede darse la máxima flexibilidad al artículo 148, e incluso aprovechar mediante una ley orgánica complementaria el margen ofrecido por el artículo 150.1, que autoriza a atribuir a algunas de las comunidades autónomas la facultad de dictar para sí normas legislativas en materias de competencia estatal».