Los "pactos de Prado del Rey"
España es el único país europeo sin ley de radiotelevisión. Sin embargo, en 1907 (26 de octubre) se promulgó la primera norma sobre el servicio de radiotelegrafía, infraestructura previa a la radiodifusión. El reglamento (24 de enero de 1908) que desarrolló aquella ley incluía una curiosa pubblicatio ad cautelam por la que la radio y televisión quedaban comprendidas entre los monopolios del Estado («... radiotelegrafía y demás procedimientos ya inventados o que puedan inventarse en el porvenir»).El 26 de junio de 1934 se aprueba la ley de Radiodifusión. Pero la guerra civil y la dictadura abortaron aquella norma legal, que fue la primera y última que tuvo rango de ley. Desde entonces, más de doscientos decretos, órdenes, resoluciones y otras disposiciones jurídicas que fueron parcheando la situación y acomodándola a un régimen que otorgó a sus instituciones todo tipo de prebendas como a las emisoras de guerra de Falange, a la Iglesia, a los organismos propagandísticos del Movimiento (REM, CAR -la cadena azul- y CES, las emisoras sindicales), panorama que todavía perdura en la radio estatal (Radio Nacional de España tiene todavía la denominación que se dio en Salamanca, finales de 1936, a la radio franquista de guerra), al lado de las escasas emisoras concedidas a entidades privadas y el raquítimo futuro que esperaba a independientes en modulación de frecuencia.
No es necesario aventurar hipótesis. La radiodifusión y televisión españolas eran más controlables sin ley, era más cómodo gobernarlas sin un marco jurídico medianamente sensato al que atenerse, de forma que los despropósitos sólo atentasen al sentido común. La televisión española fue así, desde sus orígenes, una sociedad de irresponsabilidad ilimitada.
El deseo, a todos los niveles, de dotar la radio y la televisión de una ley, de un estatuto, nació de la política del consenso y fue uno de los acuerdos de los pactos de la Moncloa firmados el 27 de octubre de 1977. Poco después -2 de noviembre- se creaba el Consejo Rector, órgano de control parlamentario (mitad de sus miembros designados por los grupos parlamentarios y mitad por el Gobierno), cuyo principal cometido era precisamente elaborar y proponer el estatuto jurídico. Pero la total discrepancia entre Gobierno y oposición sobre el funcionamiento interno y sistema de votación, así como la posterior retirada de los socialistas -discrepancias que se ,mostraron irreconciliables en el debate Cara a cara, mayo de 1978, entre Antonio Jiménez Blanco, por UCD, y Javier Solana, por el PSOE- llevaron a la suspensión de las reuniones, sin que se hubiese tomado acuerdo alguno de interés, y a su práctica desaparición.
Aunque el PSOE ya tenía elaborado su proyecto de estatuto a finales de 1977, el PCE se adelanta a los demás partidos y presenta el suyo al Congreso de los Diputados, como proposición de ley, el 6 de noviembre de 1978. Este hecho reactiva las reuniones del Consejo Rector. Diez días después el Gobierno proponía unas bases para la elaboración del estatuto. El consiguiente proyecto de ley tenía que haber sido tramitado, por procedimiento de urgencia, antes del 31 de diciembre de 1978, pero queda relegado al disolverse las Cortes, hasta que el Gobierno vuelve a presentar el 10 de mayo de este año el mismo proyecto inicial. La oposición, en particular PSOE y PCE, lo criticó duramente.
La Comisión de Cultura se reúne el 3 del pasado julio y rechaza las cuatro enmiendas a la totalidad presentadas contra el proyecto del Gobierno por los grupos Socialista del Congreso, Comunista, Nacionalista Vasco y Minoría Catalana. Ese mismo día se designa la ponencia que dictaminará el proyecto en sesiones del 6 de julio hasta el 5 del presente mes.
Consenso para RTVE
El proyecto que hoy vuelve a debatirse en el seno de la Comisión de Cultura es mucho más democrático y descentralizador que el primitivo, fruto de más de cien horas de discusiones y acuerdos en la ponencia, y ha sido calificado como aceptable, aunque no ideal, por parte de los partidos en la oposición. Todo hace suponer que el debate en la Comisión no afectará a las líneas fundamentales del estatuto dictaminado por los representantes de todos los grupos parlamentarios.
Los puntos más polémicos del estatuto son recogidos en el cuadro 1, de acuerdo con el texto del primer proyecto del Gobierno, las enmiendas totales o parciales de los grupos parlamentarios y la última redacción de la ponencia. No constan las enmiendas al estilo ni las de los grupos Socialistas Vascos y de Cataluña, por entender que están implícitas en las del Grupo Socialista del Congreso, y se tratan aparte los artículos relacionados con las comunidades autónomas.
Según el informe de la ponencia, previo al texto del proyecto, «los ponentes han tratado de llegar a soluciones que estiman positivas, con renuncia en muchos casos de lo que cada grupo entendía como mejor».
Gracias a este entendimiento, el proyecto arbitra fórmulas de convergencia, al incorporar gran parte de las enmiendas. A simple vista, el estatuto parece que cierra las puertas a posibles televisiones privadas, al aceptarse las propuestas socialistas y comunistas,que suprimen el adjetivo «estatales» y al calificar estos servicios públicos de «esenciales», cuya titularidad, según la Constitución, corresponde al Estado.
Los artículos más controvertidos (del sexto al duodécimo) necesitaron prolongadas deliberaciones. En ellos se contienen los principios organizativos fundamentales de RTVE, que condicionarán su funcionamiento. Se amplió el número de miembros del consejo de administración, al objeto de dotarle de mayor representatividad, así como de más amplias competencias que en el proyecto del Gobierno. Se crean, igualmente, tres consejos asesores para cada una de las tres sociedades estatales -Radio Nacional de España, Radiocadena Española y Televisión Española-, lintegrados por veinte miembros cada uno: cinco representantes de los trabajadores, cinco designados por el Instituto de España, de acuerdo con el consejo de administración; cinco designados por el Gobierno, en representación de la Administración pública, y cinco en representación de las entidades autónomas o preautonómicas.
El artículo 10, sobre el nombramiento del director general, presenta todavía algunas dificultades que deberán ser resueltas por la Comisión: «Se mantiene, como en el proyecto», dice el informe, «el nombramiento del director general por el Gobierno, pero se añade, como fórmula de compromiso, que haya de oírse al consejo de administración.» Coalición Democrática dejó constancia en el proyecto de su propósito de mantener y defender en la Comisión su enmienda, es decir, «el director general será propuesto por el consejo de administración al Gobierno para su nombramiento».
Habrá televisiones autónomasEl proyecto de Estatuto, además de regular el derecho de acceso a RTVE para partidos políticos, sindicatos y agrupaciones de todo tipo, y el derecho de rectificación, modifica sustancial y positiva mente todo lo que se refiere a la RTV y los entes autónomos. El artículo 22 del proyecto del Gobierno establecía: «La organización regional de RCE, RNE y TVE tendrá en cuenta las necesidades de ofrecer programas regionales adecuados, salvaguardando el porcentaje y distribución de las horas establecidas para la programación nacional, que el Gobierno fijará a propuesta del consejo de administración. »
Los ulteriores artículos otorgaban al director general de la RTVE central plenos poderes para programar y nombrar los directores de los centros regionales. El proyecto pareció insuficiente, al propio Grupo Centrista, que lo enmienda y propugna, en segunda fase, un tercer canal para regiones y nacionalidades. Coalición Democrática pide también un tercer canal y que, entre tanto, dispongan transitoriamente del segundo programa de TVE. El resto de los grupos, Comunista, Minoría Catalana, Socialistas de Cataluña (a cuyas enmiendas se adhirieron Socialista del Congreso y Socialista Vasco) y Vasco, propugnan una programación, producción y emisiones autónomas con una organización similar a la red nacional.
El informe de la ponencia reconoce que las comunidades autónomas podrán ser concesionarias de un tercer canal, y prospera la enmienda defendida por Socialistas de Cataluña, con el apoyo de los demás grupos: iniciar un proceso de descentralización territorial que gestione y controle la RTV en sus territorios, de acuerdo con las necesidades y capacidades de cada ente. Las comunidades autónomas tendrán su propia televisión y sus emisoras de radio. En casi todas las enmiendas se pide el traspaso de Radiocadena a los entes autónomos, que podrán conceder emisoras en OM y FM a instituciones o agrupaciones con fines no lucrativos para el desarrollo de la radio regional, comarcal y local.
El problema del monopolio
El Estatuto pondrá ley, por fin, a las actividades de radiotelevisión en España, aunque todavía queden pendientes problemas importantes, como el del monopolio, que tal vez provoquen la última batalla en el Congreso. La radiodifusión, en cuanto emisiones regulares, nació en los años veinte, al amparo de la iniciativa privada. El monopolio del Estado fue, en la mayoría de los casos, un trámite o fórmula por la que retenía la titularidad de las ondas y autorizaba la apertura de una emisora, previa solicitud de concesión. La radio se convirtió, durante la segunda guerra mundial, en importante vehículo de propaganda política e incluso fue utilizada como arma psicológica de guerra. La casi totalidad de los países impondrían, al finalizar la contienda, el monopolio de la radio, que se extendió, por analogía, a mitad de los años cincuenta, a la televisión. Del monopolio de titularidad era fácil pasar al monopolio de explotación y al control directo por parte de organismos gubernamentales.
En el panorama internacional de la radiotelevisión aparecen dos bloques y situaciones jurídicas opuestas: el régimen de libre empresa, propio de Estados Unidos y prácticamente extendido por todo el continente americano, y los monopolios de Europa occidental, países socialistas y países del Tercer Mundo. Sin embargo, en estos últimos años, las dos posiciones se han acercado y nacen los sistemas mixtos, como el caso de Japón, donde coexisten empresas privadas comerciales y la red del Estado, que se distingue por la calidad y horas de programación dedicadas a la educación.
En los países que siguen el modelo americano de la multiplicidad de empresas, donde el intervencionismo del Estado es mínimo, se está imponiendo la apertura de cadenas o emisoras estatales que corrigen las deficiencias de las comerciales en los programas informativos y educativos. En Estados Unidos surge la Public Television (1953), y hoy tiene veintiuna estaciones escolares, veintisiete encomendadas a organismos estatales de educación, 35 para las universidades y 41 para comunidades o asociaciones no comerciales. Perú,
Los "pactos de Prado del Rey"
Colombia, México, Argentina, Chile, Costa Rica, Venezuela, entre otros países, disponen ya de emisoras estatales, y, en otros casos, el Estado se reserva determinados horarios de la programación para emitir sus propios espacios.En Europa sucede lo contrario: se rompe el monopolio. Gran Bretaña, el país occidental que desde 1922, con la BBC, había demostrado mayor entereza y prestigio de monopolio, autoriza en 1954 la cadena independiente ITA (hoy Independent Broadcasting Authority, IBA), a explotar, primero, estaciones radiofónicas locales y, después, a producir y emitir programas de televisión. La IBA, al contrario de la BBC, admite publicidad (no más de seis minutos por hora) y alquila programas a productoras privadas: quince sociedades privadas de programas, casi todas encomendadas a la prensa y medios informativos británicos. Gran Bretaña dispondrá en breve de una cuarta cadena privada, y es hoy, con 324 horas semanales de emisión y sólo un 16% de programas extranjeros, por su organización, por la independencia política del Gobierno y calidad de la oferta, un modelo para el resto de los países, aunque jurídicamente se trate de un monopolio (de iure) confiado a dos organismos de derecho público independientes.
El Tribunal Constitucional de Italia, por sentencias 225 y 226, de 1974, y debido a una laguna legislativa, declaró ilegítimo el monopolio de la RAI. Un año después, el Tribunal Constitucional reafirma como anticonstitucional el monopolio total que existía y surgen multitud de empresas privadas, mientras se mantiene el monopolio de la RAI para todas las emisiones por radio y televisión de ámbito nacional. Las radios y televisiones privadas nacieron al amparo del artículo 21 de la Constitución italiana: «Todos tienen derecho a manifestar libremente el propio pensamiento con la palabra, el escrito y otros medios de difusión.» El artículo 20 de la Constitución española reconoce y protege los derechos «a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones, mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción». Artículo al que se aferran los hasta ahora tímidos intentos españoles de abrir emisoras privadas.
TVE tiene, en la actualidad, una infraestructura técnica muy inferior al resto de los países europeos; dispone de un segundo canal que apenas cubre el 50% del territorio, cuando el resto de los países hace mucho tiempo que tienen terceros programas regionales; se financia principamente con la publicidad, mientras que en las demás televisiones se ha impuesto el canon por receptor, una mejor administración del medio y se establecieron fuertes límites a la publicidad (no más de veinte minutos al día en la República Federal de Alemania, por ejemplo). Su reducida plantilla (8.000 trabajadores en RTVE) contrasta con los 36.000 que trabajan en los tres canales de Gran Bretaña o los 13 .000 de la RAI.
La experiencia de los países europeos en estos últimos años tiene, de cara al Estatuto, interés decisivo. La ampliación del número de canales a segundos y terceros programas es un reconocimiento del pluralismo constitucional, político, lingüístico, regional y cultural. Pluralismo incluso técnico y económico porque, aunque las redes de difusión son de titularidad estatal, la producción y demás servicios auxiliares de programación y emisión pueden ser confiados a otros organismos y empresas.
La gran victoria de los entes autonómicos y preautonómicos para ser concesionarios de sus propias radios y televisiones aproxima nuestro país a la organización federal, en materia de radiodifusión, de Alemania, Yugoslavia o Suiza, aunque permanezcan algunos puntos oscuros e indecisos: en Suecia y en la República Federal de Alemania, el director general es nombrado por los consejos de administración; en Inglaterra, por el Consejo de Gobernadores (a su vez, nombrados por la reina), y, también es cierto, en Francia o Italia es nombrado por el Gobierno. El problema está en que los organismos de RTV, sean o no sean independientes de los Gobiernos, sepan disimular su dependencia.
