Validez del precedente navarro
¿Por qué no se aplica a las Vascongadas la disposición adicional primera de la Constitución con arreglo al mismo criterio con el que está siendo aplicada a Navarra? Tal es la interrogación con la que di término a mi artículo precedente acerca de este tema, tras de comprobar que la forma en que dicha disposición está aplicándose al caso de Navarra equivale a aceptar -al menos en lo esencial- el espíritu de la enmienda que defendió en el Senado el senador peneuvista Unzueta.Conozco los argumentos que se aducen para dar a Navarra un trato distinto del que se piensa dar a Álava, a Guipúzcoa y a Vizcaya; pero ¿cuál es su solidez? Tales argumentos se basan en el hecho de que las relaciones entre Navarra y el poder central se rigen por la ley «paccionada» de 1841, mientras que las Vascongadas no pueden invocar la existencia de un precepto análogo.
Los pactos de Navarra
Veamos esto más despacio. Más que constituir el fundamento del régimen actual de Navarra, la ley de 1841 constituye la formalización del primero de los pactos que Navarra ha concluido con el poder central desde que España se convirtió en un Estado moderno a consecuencia de la revolución liberal. Estos pactos son muchos y modifican muy profundamente el de 1840 (formalizado por la ley del año siguiente), del que hoy queda ya bien poco en pie. Más aún: en ninguna cláusula de aquella ley se dispone que el régimen de Navarra deba ser objeto de pacto, y la verdad es que tampoco se dispone tal cosa en ningún otro texto legal.
La ley de 1841 se aprobó en aplicación de la del 25 de octubre de 1839, en la cual se disponía (artículo 2.» que «el Gobiemo, tan pronto como la oportunidad lo permita, y oyendo antes a las provincias Vascongadas y a Navarra, propondrá a las Cortes la modificación indispensable (de los fueros respectivos) que reclame el interés de las mismas, conciliado con el general de la nación y de la Constitución de la Monarquía». El Gobierno estaba, pues, obligado por esta ley no a pactar, sino a oír: cosa muy distinta.
Si el Gobierno y la Diputación navarra pactaron, fue por entender que al hacerlo respetaban el espíritu del Fuero. Y el texto de su pacto pasó a ser (con levísimas modificaciones) el de la ley de 1841, a la que por eso se la llama «paccionada». El Gobierno habría pactado igualmente con los representantes de las Vascongadas; pero éstos se negaron a entablar negociaciones. Resumiendo: el pacto formalizado por la ley de 1841 y los otros muchos que, desde entonces, se han concluido con Navarra son razón sufíciente para que cualquier innovación en el régimen de esta provincia haya de hacerse por vía de pacto; pero no lo son para que las Vascongadas no puedan, o no deban, ser tratadas del mismo modo. La disposición final primera de la Constitución, a cuyo amparo es posible reestructurar a fondo los regímenes de los «territorios forales», que no son otros sino las cuatro provincias vascas peninsulares, no reconoce ni establece entre éstas una diferencia de condición que pueda dar lugar a diferencias de trato. El que a una de ellas se dispensa puede, sin violación de la Constitución, ser dispensado a las demás. De consistir en algo, la violación consistiría en dispensarles tratos diferentes.
Igualdad de trato
Se me replicará alegando, como ejemplos de diferencia de condición, las disposiciones transitorias 1.ª y 2.ª, a las que pueden acogerse para tramitar su estatuto las Vascongadas, pero no Navarra, la cual ni tiene «régimen provisional de autonomía» ni plebiscitó en el pasado un proyecto de Estatuto; así como la disposición derogatoria que, en su apartado 2, declara derogada la ley del 25 de octubre de 1839 para Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, pero no para Navarra.
Estas objeciones tienen poco peso. En efecto: la disposición transitoria 4.ª permite a Navarra tramitar el Estatuto y tener «régimen provisional de autonomía» en la misma forma que las Vascongadas, si es que desea unirse para ello a éstas; y la posibilidad de que la ley de 1839 esté actualmente vigente en Navarra y no en las Vascongadas no implica, por sí misma, ninguna diferencia de régimen entre aquélla y éstas. Como hemos visto, si el Gobierno pactó y sigue pactando con Navarra, no es porque dicha ley le obligue a hacerlo, sino porque se ha recoñocido, y ha acabado por quedar generalmente admitido, que el régimen de Navarra debe ser pactado por la sencilla (pero abrumadora) razón de que se trata de un régimen foral. Ahora bien: si Navarra puede -con arreglo a la Constitución- formar parte de la comunidad autónoma vasca, y si su régimen pactado debe -también con arreglo a la Constitución- ser actualizado mediante un Estatuto de Autonomía que puede ser distinto del de las Vascongadas, pero que puede también ser el mismo que el de éstas, ¿qué razón hay para que el régimen de las Vascongadas no sea también pactado, lo mismo que el suyo? De lo contrario, el ingreso de Navarra en la comunidad autónoma vasca o bien se haría en desigualdad de condiciones con perjuicio de los otros miembros de ésta, o bien implicaría para Navarra la degradación que supone el paso de una autonomía pactada a una autonomía otorgada. Y así, el mero hecho de prever tal ingreso sería ya un absurdo. En cambio, el hecho de que los cuatro «territorios forales», y sólo ellos, sean contemplados por la Constitución como un caso aparte, sin que se formule distinción expresa entre unos y otros, permite suponer que los cuatro tienen, constitucionalmente hablando, igual consideración.
Constitucionalidad del pacto foral
Es verdad que la mayoría de los constituyentes no tenían conciencia clara de que el Fuero fuese un pacto; pero sí la tenían de que la foralidad daba carácter específico, sui generis, a las relaciones entre cada una de las provincias vascas y el resto de la comunidad española: por eso aprobaron la disposición adicional primera, a la que pueden acogerse estas provincias, pero no las demás. ¿En qué consiste la especificidad?
El pacto foral, sin poner en tela de juicio la soberanía de la Corona (que hoy es la del Estado), establece las condiciones de su ejercicio: o sea que la soberanía no se ejerce en virtud del Fuero, pero sí con arreglo a él. Y no es abusivo interpretar la disposición adicional primera de la Constitución en el sentido de que acepta ese pacto como condición no del origen, pero sí del ejercicio de la autoridad del Estado. La prueba es que esto se acepta ya para Navarra, y que se acepta precisamente por los mismos legisladores que tanto se aferraron al texto de dicha disposición aprobado por el Congreso. El paladín de ese texto en el Senado, el ministro y entonces senador Abril Martorell, es vicepresidente del Gobierno que ha aprobado y sometido a la firma del Rey el decreto del 26 de enero último, en cuyo artículo 5 se dispone que la reestructuración del régimen navarro ha de hacerse mediante acuerdo entre las representaciones de Navarra y del Estado, y cuyo preámbulo viene a ser un desarrollo de la doctrina del pacto foral para Navarra, la cual no tiene por qué ser diferente para los demás «terrítorios forales».
No tiene por qué serlo desde el punto de vista de la Constitución, por las razones arriba expuestas. Ni tiene por qué serlo desde el punto de vista de la ley de 1839 que, según acabamos de comprobar, no establecía diferencias de trato para los mencionados territorios, ni distinguía entre la naturaleza del Fuero navarro y las de los fueros de Álava, de Guipúzcoa o de Vizcaya. Por lo que, si se entendió y sigue entendiéndose que la actualización del primero de ellos debía hacerse, y sigue haciéndose, por vía de pacto, no hay argumento válido, desde el punto de vista de la legislación del Estado, para obrar de modo distinto con los otros tres. Y desde el punto de vista de los regímenes forales, el mero hecho de desear su conservación es ya una razón bási ca y decisiva para mantener su esencia, esto es, su naturaleza paccionada. Y la Constitución, que «ampara y respeta» tales regímenes, no puede ir contra su esencia.
Verdad es que la disposición adicional primera se presta también a otras interpretaciones (y esa es la razón por la que tantos la combatimos); pero el caso de Navarra muestra claramente que también es posible interpretarla con arreglo al espíritu de la enmienda Unzueta (y esa es la razón por la que no quise votar negativamente en el referéndum constitucional).
Hasta aquí, los argumentos jurídicos, cuya exposición habrá parecido harto larga y no Poco enojosa al lector no iniciado (a quien presento mis disculpas). A ellos se suman los argumentos políticos, para cuyo desarrollo carezco ahora de tiempo y de espacio. Básteme decir que quienes, en el día de hoy, no vean razones políticas de suficiente peso para dispensar a Álava, a Guipúzcoa y a Vizcaya un trato que no sea menos favorable que el que está dispensándose a Navarra, debe recurrir urgentemente a la intercesión de Santa Lucía. Pues no creo que los medios de que dispone la ciencia humana basten para curar tamaña ceguera.
* La verdad es que el apartado 2 de la disposición derogatoria dice «real decreto (en lugar de ley) de 25 de octubre de 1839», sin que -por increíble que ello parezca, y la verdad es que no sólo lo parece, sino que lo es- haya sido corregida a tiempo tan garrafal inexactitud, pese a que fuimos varios los que, en vano, llamamos la atención de los constituyentes y de sus eruditos asesores sobre semejante desliz, cometido en el Congreso y no enmendado en el Senado.
