Los presupuestos en la Constitución

El profesor Jiménez de Asúa, presidente de la comisión redactora del proyecto de Constitución de la segunda República española, pronunció un discurso de presentación del mismo a las Cortes constituyentes, y en uno de los pasajes dijo sin rodeos: «El título IX trata de la Hacienda. Yo voy a ser aquí extraordinariamente parco, porque va por delante la declaración de mi impericia en asuntos de esta índole; pero muchos de los preceptos que ahí encontraréis, y que algunos consideran como no constitucionales, buscan precisamente la garantía...»Idéntico trance

Estamos abocados al mismo trance constituyente y sería de lamentar que uno o más miembros de la comisión redactora del nuevo proyecto constitucional no se responsabilizarán con el capítulo relativo a la Hacienda Pública y, lo que es peor, no se conceda a ésta la importancia que tiene en cualquier ordenamiento de dicho rango jurídico. Dudar hoy del talante constitucional de las disposiciones rectoras de la Hacienda Pública equivaldría a reconocer que con las meras declaraciones de principios, de derechos, de libertades, de autonomías, etcétera, en un texto constitucional, cumple con su alta misión ordenadora. Y como la sociedad actual, a diferencia de la que se entretuvo durante un siglo gritando «viva» o «abajo» la Constitución, desea que sus opciones no sean simplemente formales, que sus derechos puedan ser ejercitados sin cortapisas de carácter económico, que la igualdad ante las leyes no resulte afectada por la desigualdad en el bienestar material, que el acceso a la educación y a los demás bienes culturales no sea mero resultante de la posición socio-económica, etcétera, es preciso, entiendo, que la Constitución en ciernes habilite o reserve el texto necesario para que los presupuestos, los tributos, el sistema financiero y el Tribunal de Cuentas tengan la regulación que garantice van a ajustarse a ella las leyes orgánicas y ordinarias relativas a las expresadas instituciones de carácter financiero y tributario.

Ocupándome de la materia presupuestaria considero de interés fijar la atención en los siguientes puntos sin desconocer, ni menos restar importancia, a los que ya ha abordado el primer borrador -único del que dispongo- constitucional, hecho público en los últimos días de noviembre próximo pasado.

Capacidad económica

Uno de los postulados que la Constitución debiera recoger en su texto es el relativo a la aplicación del de capacidad económica en las decisiones sobre el gasto público. Hasta hoy, y después de un calvario no concluido, el principio de capacidad económica sólo se ha abierto paso en los tributos, actuando de francotiradores el impuesto indirecto y el principio de beneficio, esto es, el de equivalencia entre lo que se da a la Hacienda Pública y lo que de ella se recibe. Pero en la vertiente del gasto público, con la excepción de algunas subvenciones o transferencias, no impera el principio de capacidad económica con la amplitud que es de desear. Así no hay una Hacienda Pública justa, pues la Justicia debe presidir las elecciones en los ingresos a recaudar y en los gastos a pagar. Piénsese, por poner un ejemplo, en las pasarelas para peatones sobre vías públicas que se instalen sin tener en cuenta la densidad y la condición socioeconómica de los usuarios, y que, por el contrario, atiendan a la presión de las zonas residenciales próximas. Aún más, la misma desproporción entre los impuestos directos e indirectos no tendría tanta trascendencia social si la recaudación de los impuestos indirectos se destinara, preponderantemente, a atender necesidades de signo social.

Clases de obligaciones

Otro extremo a considerar en el documento constitucional podría ser el de seccionar los presupuestos, según atiendan: a) obligaciones «consolidadas», esto es, las ya adquiridas válidamente por el Estado -sueldos de un cuerpo de funcionarios, por ejemplo-, o b), obligaciones a contraer en las que, por tanto, caben opciones por parte de los parlamentarios. Mantener presupuestos voluminosos -en sentido físico- en que pocas partidas o créditos permiten asignaciones distintas a las propuestas, constituye una táctica a la que no ha podido escapar el actual Gobierno por evidentes apremios de tiempo, pero que sería deseable se desechara para lo sucesivo mediante el oportuno precepto en la Constitución que se está elaborando.

También, y por último, sería de desear que la Constitución, además de prevenir que «toda exención o desgravación fiscal» debe ser establecida mediante «ley votada por las Cortes generales», dispusiera que el Gobierno ha de elaborar un presupuesto, anual de los llamados «gastos fiscales», esto es, de los tributos que dejan de recaudarse en virtud de exenciones, bonificaciones y desgravaciones, para que, al menos anualmente, se conozcan la cuantía y los sectores y estamentos destinatarios de unas medidas de excepción que sirven a la política económica, pero que atentan a la justicia social o tributaria.