Consensos técnicos sobre financiación autonómica

En los próximos meses se discutirá el futuro de la financiación autonómica. A pesar de que la simple mención de este tema puede disuadir a una amplia parte de la ciudadanía de la lectura de este artículo, debemos ser conscientes de que está en juego nada menos que el sostenimiento de las principales políticas públicas. En todos los Estados de tipo federal existe una tensión entre la necesidad de asegurar la autonomía los gobiernos subcentrales y garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios fundamentales. Aunque no es la única, el sistema de financiación es una de las principales herramientas para lograr un equilibrio entre ambos objetivos.

La Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentralización financiera en España (RIFDE) acaba de hacer público un informe titulado La nivelación interterritorial y la estimación de las necesidades de gasto, en el que se hace un diagnóstico del sistema actual y se discuten los objetivos e instrumentos de una posible reforma. Uno de los rasgos que quizá hace más interesante este informe es precisamente que en él se observan importantes consensos técnicos, pero también discordancias que ponen de manifiesto la transcendencia de las decisiones en esta materia.

Para empezar, existe un claro consenso en que un primer reto de la reforma del sistema vigente –aprobado en 2009 y pendiente de revisión desde 2014- es hacer más transparente el complejo panorama actual del mecanismo de nivelación. Como es sabido, este es uno de los dos pilares de la financiación autonómica, fundamentado en la idea de solidaridad y equidad en el acceso a los servicios públicos fundamentales (el otro es la capacidad tributaria, como concreción del principio constitucional de autonomía financiera). Parece claro que la vigente nivelación necesita ser repensada porque en este momento se entrecruzan fondos e instrumentos que desdibujan los objetivos iniciales, produciendo agravios comparativos y una percepción de cierta arbitrariedad, lo que suele ser fuente de conflictos.

Aunque no se prevé que este asunto sea pacífico entre los políticos, los expertos sí están de acuerdo en que para reformar en profundidad el sistema es necesario eliminar, de forma más o menos gradual, la cláusula del statu quo, por la cual cada nuevo modelo siempre aseguraba la financiación que hasta ese momento habían dispuesto las comunidades autónomas. También existe acuerdo sobre la necesidad de corregir el desequilibrio vertical entre ingresos y gastos que favorece al gobierno central, en contra de las comunidades autónomas. De igual modo, una mayoría considera necesario afinar la actual fórmula de estimación de recaudaciones normativas por tributos cedidos y de necesidades de gasto por habitante (lo que técnicamente se conoce como “habitantes ajustados”).

En el informe de RIFDE también se defiende la incorporación de las dos comunidades autónomas de régimen foral a la financiación del mecanismo común de nivelación, así como la clarificación del papel de Canarias como región ultraperiférica europea. Asimismo, se plantea la conveniencia de que el organismo que haga el trabajo técnico cuente con una amplia participación autonómica, con el propósito de asegurar la perduración del modelo que se decida.

Con todo, existe una mayor discrepancia sobre cuál debe ser el alcance de la nivelación. Aunque son mayoría quienes piensan que el mecanismo debe garantizar el acceso en igualdad a los servicios públicos fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales esenciales), otros expertos, en general provenientes de comunidades autónomas con renta y capacidad fiscal por debajo de la media, consideran que debería alcanzar la totalidad de los servicios descentralizados. Otro controversia atañe al llamado criterio de “no reordenación” entre territorios, esto es, a si la clasificación en términos de recursos por habitante debe ser la misma antes y después de que se aplique el sistema de financiación. Este criterio es defendido sobre todo por los expertos de comunidades autónomas con renta per cápita superior a la media, particularmente, desde Cataluña.

El debate es dificultoso, debido en parte a la elevada complejidad del sistema. Sin embargo, algunos consensos técnicos no deberían caer en saco roto, para no estar siempre empezando desde cero.

Roberto Fernández Llera y Eloísa del Pino Matute son miembros de la Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentralización financiera en España (RIFDE)