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Historias de mundos transparentes

La legislación que permite el acceso de los ciudadanos a la información oficial llega a España con retraso y, pese a su avance, aún queda lejos de los países más abiertos

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Manifestaciones en Liubliana contra el exprimer ministro por su implicación en un caso de corrupción. Reuters

Los 27 alumnos de la escuela primaria de Roy Bridge, pequeña y remota población de las Highlands escocesas, estaban a punto de quedarse sin colegio. Era diciembre de 2006 y las autoridades regionales habían decidido enviarlos a Spean Bridge, pueblo situado a unos cinco kilómetros, donde se construirían nuevas aulas. Un informe que se manejaba en el Departamento de Educación aseguraba que esta medida reduciría costes. Pero la asociación de padres de alumnos decidió que no se iba a quedar cruzada de brazos.

Enarbolando la ley de acceso a la información escocesa, toda una referencia para aquellos que creen en las bondades de la transparencia, pidieron que se hicieran públicos los informes en los que se había basado la decisión. Una vez conseguidos, los remitieron a expertos para que los revisaran. Hallaron graves errores en las proyecciones demográficas y financieras del informe: el ahorro esgrimido por las autoridades no era tal.

Tras 18 meses de batalla, en mayo de 2008, consiguieron que la escuela del pueblo no cerrara.

Esta pequeña historia ilustra la capacidad que pueden tener los ciudadanos de influir en las decisiones políticas cuando cuentan con una ley de una transparencia amplia. Algo que no sucederá en España, según afirman varias organizaciones que desde hace años abogan por una legislación moderna. El jueves se votaba en el Parlamento la ponencia que ahora es remitida al Senado. “La situación de opacidad va a cambiar muy poco”, declara Victoria Anderica, abogada y coordinadora de campañas de la organización Access Info en las céntricas oficinas de la organización en Madrid. “No nos vale una ley mediocre”.

La ley permitió a los padres de alumnos de Roy Bridge impedir el cierre de la escuela del pueblo

José Luis Ayllón, secretario de Estado de Relaciones con las Cortes y hombre que ha estado al frente del buque de la ley en España, discrepa de este análisis: “Es una de las leyes más dialogadas de las últimas legislaturas", declara. “En muchos casos supera a las de otros países: esa es la ventaja cuando llegas último”.

Efectivamente, España, en este campo, llega como integrante del pelotón de cola. Que a día de hoy, año 2013, España aún no cuente con una ley de transparencia es algo que provoca asombro fuera de nuestras fronteras. Suecia la tiene desde 1776. Los países latinoamericanos, en líneas generales, las elaboraron en los años 90. España aún está trabajando en ello.

El caso de la pequeña escuela de Roy Bridge acabó desencadenando un cambio legislativo de modo que, desde entonces, las autoridades locales tienen que ser consultadas ante medidas como el cierre de un colegio. Pero todo fue posible gracias a la ley de transparencia y a los poderes otorgados al comisionado, la figura, generalmente elegida por los Parlamentos, para velar por la aplicación de la ley. “Las autoridades se negaron a entregar la información demográfica”, recuerda Kevin Dunion, comisionado en aquellos días. “Siempre es complicado pedir explicaciones a los gobernantes para que aclaren en qué basaron sus decisiones”.

En Escocia, argumenta Dunion, que ocupó el cargo durante ocho años, las autoridades están obligadas a entregar los informes internos y estudios en los que basan sus decisiones si el comisionado se los reclama; la legislación también incluye el contenido de e-mails intercambiados por funcionarios desde sus cuentas de correos públicas. Si las autoridades no quieren entregar algún documento, son ellas las que tienen que explicar por qué lo retienen y qué daño se causa si se revela la información. “Y esta es una de las claves”, apostilla Dunion. “Hacer que estén disponibles las estadísticas y datos en que basan sus decisiones los políticos es fundamental para un gobierno moderno; ayuda al ciudadano a entender que la toma de decisiones no es fácil”. No saber hace mucho más daño a la credibilidad, arguye Dunion.

La situación de opacidad en España va a cambiar muy poco", declara Victoria Anderica, de Access Info

El acceso a los correos electrónicos de funcionarios también permitió comprobar que la decisión del cierre de la escuela de Roy Bridge estaba tomada de antemano.

La ponencia de la ley de transparencia española remitida al Senado incluye la publicación de “memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos”; pero excluye que se pueda pedir “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos y entidades administrativas (nuevo artículo 18)”.

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Natasa Pirc, comisionada de Información de Eslovenia

“Esto es lo más inaceptable”, exclama indignada Helen Darbishire, de la coalición Access Info. “Las limitaciones de esta ley reflejan el comportamiento actual de la administración en España”.

La frontera entre lo que es o no un informe interno es difusa y en la administración, de hecho, no existe una tipología específica para determinar cuáles serían accesibles y cuáles no.

Es una de las leyes más dialogadas de las últimas legislaturas”, dice el secretario de Estado José Luis Ayllón

El secretario de Estado José Luis Ayllón arguye que las legislaciones de países como Francia, Alemania o Portugal no abren la puerta a que se conozcan correos electrónicos y estudios preparatorios y explica que lo importante es lo que afecta directamente a los ciudadanos y no las opiniones vertidas en el proceso de toma de una decisión. “Excluir los e-mails y los borradores otorga mucho espacio a las autoridades para ocultar información”, declara el canadiense Toby Mendel, presidente del Center for Law and Democracy (Centro para la Ley y la Democracia). Y cuenta que en su país, si son de interés público, se puede reclamar que se abran: “Los e-mails son el equivalente a lo que antes era el correo ordinario”, argumenta.

En Eslovenia, la legislación funciona de manera similar a la escocesa o canadiense en este campo. Son las autoridades las que tienen que demostrar que desvelar una información es perjudicial, y que el daño que puede causar prevalece sobre el interés de la opinión pública, para no liberarla. Como botón de muestra, un ejemplo sonado. El llamado Caso Patria. Un asunto cuyas derivadas han terminado conduciendo al exprimer ministro esloveno ante los tribunales por incurrir en una presunta corrupción.

Ocurrió en 2007. La comisionada tuvo que pronunciarse sobre una petición de información sobre la compra de armamento militar. El Ministerio de Defensa sostenía que se trataba de información clasificada. Pero en Eslovenia la comisionada tiene poder para desclasificarla en nombre del interés público.

Así lo hizo. En el informe que redactó, dijo que al tratarse de un contrato público y de la mayor compra de armamento militar de la historia en Eslovenia, el ministerio debía entregar la información que se le requería. Y el ministerio la entregó. “La información era altamente relevante”, explica Kristina Kotnik, vicecomisionada eslovena. “Si no llega a ser accesible, no se habría sabido del caso de corrupción de nuestro exprimer ministro”.

Esto siempre es una lucha. Un tira y afloja continuo con las autoridades”, dice la Comisionada eslovena

Kevin Dunion, excomisionado de Escocia

Los tribunales acabaron condenando a dos años de cárcel al exprimer ministro Janez Jansa por haber aceptado un soborno en la operación de compra de 135 vehículos blindados por valor de 278 millones de euros. Jansa, líder del Partido Demócrata esloveno, hoy en la oposición, ha recurrido al Tribunal Supremo.

Un comisionado comprometido con la transparencia y con poderes vinculantes para forzar a las autoridades a desclasificar información en nombre del interés público es una de las claves de una ley de transparencia moderna, señalan desde Access Info. Eslovenia escogió para el puesto a Natasa Pirc, una periodista con formación en Derecho. “La clave de una ley de transparencia es un comisionado que tenga coraje y energía para mover las cosas”, dice sin asomo de dudas la comisionada desde su oficina en Liubliana. “Hace falta conocimiento y persistencia. Si el comisionado es nombrado por motivos políticos y le dan una oficina y gente que le traiga café, no servirá para nada”.

Pirc cuenta con un equipo de 30 personas, que velan tanto por la transparencia como por la protección de datos. Diez se dedican en exclusiva a trabajar por el acceso de los ciudadanos a la información.

En España, la Comisión de la Transparencia estará integrada por un presidente (único miembro con dedicación exclusiva), un diputado, un senador y representantes del Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Agencia Española de Protección de Datos, la secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Autoridad de Responsabilidad Fiscal. “Me hubiera gustado que pudieran ser doce miembros con dedicación exclusiva”, explica el secretario de Estado José Luis Ayllón, “pero el país no está para eso en estos momentos”.

El presidente del Consejo (y la Comisión) de la Transparencia será alguien elegido por el Parlamento. Y no hará falta una mayoría cualificada para votarlo, lo que forzaría que los partidos llegaran a un acuerdo; será suficiente una mayoría absoluta. De eso se queja José Enrique Serrano, representante socialista en el trámite parlamentario, que sostenía la necesidad de una mayoría cualificada. Serrano, de todos modos, cuestiona el que se elija eso que viene en llamarse un experto independiente: “¿Experto en qué? ¿E independiente de quién?: eso no lo hay”, espeta. “No tiene sentido que sea un filtro, ni tampoco un activista”, señala. “Lo normal es que sea un jurista, porque aquí la cuestión será actuar contra la administración que obstaculiza demandas de información”.

Manuel Villoria, catedrático de Ciencia Política, y miembro de la organización Transparencia Internacional, señala que la ley española va a superar, en términos generales, los requisitos mínimos, pero avisa: “El Consejo puede acabar siendo un órgano de comisarios políticos nombrados por la mayoría parlamentaria”. David Cabo, director de la plataforma Civio, que aboga por la transparencia, ahonda en la misma dirección: “Habrá gente nombrada a dedo por el Gobierno”.

Hay varios modelos de transparencia en el mundo, y los que mejor funcionan no son siempre los que tienen una legislación más avanzada. La clave está en la cultura de transparencia que haya y en las competencias y voluntad del comisionado. En Nueva Zelanda se apostó en los años 60 por la figura del Ombusdman, una figura similar a la del Defensor del Pueblo, aplicada a cuestiones de acceso a la información. “El coste político de no atender una petición del ombudsman es muy alto en ese país”, relata en conversación telefónica desde Montevideo Fabrizio Scrollini, estudioso de la transparencia afincado en Londres —donde está elaborando una tesis sobre los modelos neozelandés, chileno y uruguayo— y presidente de DATA (Datos Abiertos, Transparencia y Acceso a la Información).

Scrollini cuenta que en Uruguay el debate está de plena actualidad; explica que la ley de transparencia permitió acceder a información sobre los problemas del agua potable de Montevideo que inicialmente no fue entregada alegando que se podría generar alarma pública. “Eso es una gran mentira”, arguye Scrollini, “la alarma la sembraron los rumores y se extendió porque el gobierno no dio la información a tiempo. En un mundo interconectado, lo que asusta a la gente es no tener información”.

Scrollini dice que Uruguay cuenta con una ley de alcance amplio, pero señala que al estar conferida a los jueces, genera altos costes legales para quien decida pedir información. Y explica que Chile cuenta con un Consejo de la transparencia bastante independiente. “En América Latina quedan pocos países sin una ley de acceso a la información. La mayoría tiene estándares muy altos y se desarrollaron a lo largo de los años 90”.

El experto uruguayo señala que una vez aprobada la ley, es cuando empiezan los problemas: “Es entonces cuando se inicia la gran lucha contra la resistencia a la transparencia”, dice. La comisionada eslovena incide: “Esto siempre es una lucha. Un tira y afloja continuo con las autoridades”.