Cuestión de legitimidad

España tiene una constitución material territorial que impide que el Estado unitario pueda ser la forma de Estado en democracia. Antes del sufragio universal el Estado unitario ha sido la forma de expresión política de la sociedad española. Pero desde que el Estado tiene que ser expresión no de una parte sino del conjunto de la sociedad española, el Estado unitario no ha podido imponerse sin suprimir la democracia. De ahí las dos dictaduras que hemos tenido en el siglo pasado. En el momento en que, en el continente europeo, tras la Primera Guerra Mundial, comienza la construcción del Estado democrático, se inicia en España una crisis de Estado, una crisis del Estado unitario que había presidido toda nuestra historia constitucional, que se expresara en la dictadura de Primo de Rivera. Tras el fin de la dictadura, España vivirá su primera experiencia democrática digna de tal nombre, con sufragio universal femenino incluido, con la Segunda República. Pieza esencial de dicha experiencia será la descentralización política del Estado mediante el reconocimiento del derecho a la autonomía de las “regiones” que integran España. El golpe de Estado del general Franco y la Guerra Civil que se desató a continuación acabaron con esa primera experiencia democrática de descentralización política e impusieron el Estado unitario más centralista de toda nuestra historia. Cuando, tras la muerte del general Franco, se inició la transición a la democracia, no hubo ni una sola propuesta en el proceso constituyente de 1977-78 a favor del Estado unitario. Todo el mundo estuvo de acuerdo en que el Estado unitario no podía ser la forma de Estado de la democracia española. Los dos únicos procesos constituyentes democráticos de los que ha sido protagonista la sociedad española se han acabado expresando en un Estado políticamente descentralizado. Democracia y descentralización política en España van de la mano. No pueden vivir la una sin la otra.

Ahora bien, la sociedad española no ha sido capaz, en ninguno de los dos procesos constituyentes democráticos, de definir su forma de Estado en la Constitución. Tanto el constituyente de 1931 como el de 1978 no se atrevieron a definir la estructura del Estado en la Constitución, sino que se limitaron a abrir una vía en 1931 o varias en 1978 para que se pudiera poner en marcha un proceso de descentralización, a través del cual se acabaría imponiendo una estructura descentralizada del Estado. De esta manera se constituyó el Estado “integral” con la Constitución de 1931 y se ha constituido el “Estado autonómico” con la de 1978. La Constitución de 1931 no definió el Estado “integral”, de la misma manera que la Constitución de 1978 no ha definido el “Estado autonómico”.

Esta ha sido la mayor debilidad de la descentralización política en España. No ha sido nunca el resultado de un pacto constituyente y, en consecuencia, la forma descentralizada de Estado ha carecido de legitimidad de origen. Esto es lo que ha diferenciado esencialmente las dos experiencias descentralizadoras españolas del Estado federal. Un Estado federal no puede constituirse sin definición constitucional expresa; es decir, no puede constituirse sin legitimidad de origen.

O dicho de otra manera: la estructura del Estado federal no puede ser un punto de llegada, sino que tiene que ser un punto de partida. Tiene que ser el resultado de un pacto constituyente expreso, en el que se indique cuál es el lugar de la federación y cuál el de las unidades territoriales federadas.

Este pacto constituyente no se formalizó ni en 1931 ni en 1978. Ni el Estado “integral” ni el Estado autonómico han sido formas de Estado, sino que han sido las respuestas que la sociedad española ha acabado dando al problema de la estructura del Estado, ante la imposibilidad de convivir en democracia bajo un Estado unitario. Una forma de Estado exige una definición expresa de su legitimidad de origen. No basta con la legitimidad de ejercicio que pueda adquirir por la eficacia que pueda acreditar en la respuesta a los problemas con los que la sociedad tiene que enfrentarse.

La legitimidad de ejercicio puede ser suficiente cuando el viento sopla a favor, pero deja de serlo en cuanto el viento sopla en contra. Es lo que le está ocurriendo al Estado autonómico, que ha sido durante casi 30 años el Estado más legítimo y eficaz de toda nuestra historia, pero que ha entrado en una crisis de enorme intensidad en cuanto ha tenido que enfrentarse a una situación de emergencia. No estamos ante un problema de ingeniería constitucional, sino ante una cuestión de legitimidad. El país necesita formalizar constitucionalmente el pacto federal, el pacto entre las distintas nacionalidades y regiones que integran España.