Selecciona Edición
Selecciona Edición
Tamaño letra
VIDA Y ARTES

Las obras públicas, a su precio justo

El Gobierno cambia las normas para obligar a las constructoras a ajustarse al presupuesto inicial

El 98% de las obras licitadas desde 1996 se han encarecido por los ‘modificados’

Obras del viaducto del Ulla, en la línea de tren de alta velocidad entre A Coruña y Pontevedra. Ampliar foto
Obras del viaducto del Ulla, en la línea de tren de alta velocidad entre A Coruña y Pontevedra.

Los constructores recibieron a principios de junio una buena reprimenda de la Administración. Un nutrido grupo de encorbatados representantes de las empresas de obra pública celebraba la asamblea de una de las patronales del sector, ANCI. Fue entonces cuando la responsable de Infraestructuras del Gobierno, Inmaculada Rodríguez-Piñero, pidió a los congregados que aplicaran criterios de racionalidad. “Si no lo hacen, la resolución será mucho más dañina”, espetó la representante del Ministerio de Fomento. Durante el ágape que siguió a las ponencias, más de un empresario confesaba que había llegado convencido de que iba a escuchar un discurso protocolario y que se había encontrado con una advertencia muy seria al sector.

Las restricciones presupuestarias obligan y el Gobierno quiere hacer de la necesidad virtud. El objetivo es primar la eficiencia en la licitación de obras públicas y ajustar los costes al máximo. Para ello, pretende poner fin a la cultura, muy extendida en España, de presentarse a un contrato por una cantidad que desde el principio se considera reducida con la seguridad de en el proceso el presupuesto inicial irá creciendo a través de las modificaciones, llamadas modificados.

Fomento critica que
las modificaciones
sean "una práctica habitual"

Frente a las exigencias de la Administración, en el sector defienden la racionalidad de estas prácticas. “La palabra modificado ha tenido un reflejo peyorativo. Da la sensación de abuso del contratista, que usaría este mecanismo bien para cubrir sus bajas, bien para puro enriquecimiento. Esto es falso”, asegura Jaime Lamo de Espinosa, presidente de ANCI, asociación que reúne a constructores medianos y grandes. “Los modificados los pide normalmente la Administración contratante. Y siempre los tiene que autorizar. La mayoría proviene de las necesidades sobrevenidas en la ejecución de la obra, que no pudieron ser o no fueron tenidas en cuenta en el proyecto. La obra pública se desarrolla en contacto con el terreno y España tiene una geografía y geología muy complicada”, añade Lamo de Espinosa, ministro de Agricultura con UCD.

En ANCI defienden que los modificados corrigen problemas surgidos en la ejecución de un proyecto aprobado por la Administración y en cuya redacción no ha intervenido el contratista. Añaden que se demoniza a las empresas que los practican. “Si el sistema tiene deficiencias, todas ellas no se pueden repercutir sobre el contratista”, concluye Lamo de Espinosa.

Las empresas dicen que solo se corrigen problemas surgidos
durante el proyecto

Más contemporizadores con los planes de Fomento se muestran en Aerco, patronal de las medianas y pequeñas empresas dedicadas a la obra pública. “Es cierto que los modificados, que en el fondo son una forma de alterar el precio, constituyen un fracaso del proyecto técnico”, asegura su presidente, Javier Sáenz Cosculluela. Aboga por revisar el esquema del contrato público de los pies a la cabeza. “Reducir el modificado, sí. Pero mejorar los proyectos, también”, resume.

“En la definición de un proyecto a veces te dicen que no hay roca; y luego la hay. O que la tierra es blanda; cuando en realidad es dura. Todo eso encarece el proyecto. Tiene que haber mecanismos que eliminen las bajas temerarias. Si no, la obra quedará adjudicada por un precio tan bajo que por algún lado se romperá la cuerda. Al final aparecerá el modificado, porque no se trata solo de una anormalidad, sino la vía para compensar a los que se han visto perjudicados”, concluye Sáenz Cosculluela, que también fue ministro (de Obras Públicas con el Gobierno socialista de Felipe González).

El Gobierno sugiere "estudiar bien cada proyecto y decidir
a cuál se va"

Rodríguez-Piñero responde a todas estas críticas con una cifra. “El 98% de los contratos firmados por la Administración Central desde 1996 han sufrido modificados. Es cierto que hay hechos que no se pueden prever, como encontrarse con un yacimiento arqueológico, pero se ha convertido en una práctica habitual y eso no puede ser. Cuando en Europa hablas de la cultura de modificados que hay en España, no se lo pueden creer”, asegura la secretaria general de Infraestructuras.

El objetivo principal del Gobierno es reducir costes y aumentar la eficiencia. Para ello se aprobó el año pasado una orden que impone más austeridad en el proceso licitador. Se establecían así parámetros de costes que van en función del terreno, unas horquillas mínimas y máximas de coste por kilómetro. En Fomento calculan que con esta modificación pueden lograr un ahorro del 22% en el proceso y se enorgullecen de que el año pasado redujeron los costes de los proyectos un 17%.

Con los modificados quieren ahora cambiar la cultura del sector. “Si el constructor analiza bien el proyecto antes, hará una oferta económica más ajustada. No es tanto un tema de precio, que entre la reducción inicial y la liquidación final no varía tanto, como de competencia. La ineficiencia genera más incertidumbre en la gestión. No puede ser que todas las empresas se presenten a todas las obras. Deben estudiarse bien los proyectos y decidir por cuáles quieren apostar”, dice Rodríguez-Piñero. “Ahora que la licitación de obra pública está cayendo, las grandes constructoras van a los proyectos pequeños. A una obra de tres millones de euros se presentan todas las empresas. Es una locura”, añade.

La Ley de Economía Sostenible, que entró en vigor el pasado mes de marzo, modificó el proceso licitador para adaptarse a los criterios de competencia. Desde entonces, a las tres obras que ha autorizado el Consejo de Ministros ya se les aplica el nuevo sistema. Si los modificados superan el 10% del coste del proyecto inicial hay que resolver el contrato y volver a licitar.

Si se supera el 10% de presupuesto, el contrato se anulará
y volverá a licitarse

Este 10% es precisamente otro punto de fricción. Porque mientras para el Gobierno esta barrera se establece para asegurar una mayor eficiencia, las empresas lo consideran como un corsé que ahoga más que endereza. “Consideramos totalmente imposible limitar en un porcentaje concreto las modificaciones necesarias para adaptar lo proyectado a la realidad existente, que en muchos casos solamente se detecta durante la ejecución de la obra”, asegura el presidente de ANCI.

Pero en su obligado camino hacia la austeridad, el Gobierno no quiere poner freno solo a los modificados. También busca un nuevo equilibrio entre la valoración de la oferta económica y técnica de cada proyecto. Hasta ahora puntuaban lo mismo. Pero en tiempos de crisis, la parte económica prima frente a todos los demás factores. Una sobrerrepresentación que Fomento cifra en el 15%. Así, los licitadores se encontrarán con que el componente técnico pesará un 46%, quedando el 54% restante reservado al económico.

Este mayor peso de la parte económica motiva la queja de las empresas. “La iniciativa de eliminar los modificados, si se plantea y se pone en marcha con acierto, podría ser positiva a largo plazo. Pero se impulsa esta medida cuando la licitación ha caído un 80%. Y cuando se prima la oferta económica sobre todo lo demás. Hay muchos menos proyectos, y encima tienen que ser más baratos”, argumentan en una empresa mediana. Según este punto de vista, una propuesta interesante en otro contexto se convierte en una bomba de relojería para un sector que movió el año pasado 26.200 millones de euros en obra pública y que emplea a 1,4 millones de trabajadores en total.

La gran batalla por la morosidad

“Por una parte, nos exigen ajustar los presupuestos al máximo. Y por otro tardan meses en pagarnos, con lo que se financian a nuestra costa”. La queja procede de una empresa constructora que prefiere no dar su nombre y va dirigida contra las administraciones públicas. “Es necesario acabar con la morosidad. Los ayuntamientos están tardando una medida de dos años en pagar”, añade el presidente de la patronal de las empresas pequeñas y medianas de obras públicas, Javier Sáenz Cosculluela. “En la Administración central pagamos relativamente bien. En el Ministerio de Fomento estamos en una media de 37 días”, replica la secretaria general de Infraestructuras.

Precisamente para solucionar el agujero que los ayuntamientos están dejando en muchas empresas, el Consejo de Ministros dio un paso el pasado 1 de julio. A través de una línea del Instituto de Crédito Oficial de 3.400 millones de euros, las corporaciones locales podrán pagar directamente las facturas que el pasado 31 de abril tuvieran pendientes de pago a pymes y autónomos. La duda es hasta qué punto esta cifra contribuirá a aliviar una deuda que tan solo con las empresas que le prestan servicios de limpieza ronda esa misma cantidad, los 3.400 millones de euros, según la patronal. Pero este sector no es el único que lleva más de un año reclamando su dinero a las puertas de los Ayuntamientos. La morosidad municipal también pesa en el sector eléctrico, la limpieza de interiores, la construcción o proveedores de madera para parques.

Con esta iniciativa, que busca impulsar la actividad económica, el Gobierno atendía las exigencias de los Ayuntamientos, que llevaban meses reclamando medidas para aliviar una situación cada vez más desesperada tanto para ellos como para sus proveedores. La deuda total de los municipios supera los 130.000 millones de euros, de los que solo la ciudad de Madrid se lleva 29.000.

Casi un mes más tarde, el Gobierno aprobó una línea del ICO similar, pero destinada a las comunidades. En este caso, la cuantía ronda los 2.500 millones y pretende facilitar que las autonomías devuelvan a la Administración central los 5.000 millones que tendrán que pagar el próximo año por el exceso de fondos que recibieron. El Estado se endeudará para poner el dinero a disposición del ICO, que a su vez lo transferirá a las comunidades.

Lo paradójico es que muchas empresas constructoras que protestan contra la morosidad de las administraciones son asimismo morosos con sus empresas contratistas. De ahí que la patronal de las grandes constructoras, Seopan, protestara enérgicamente contra la reforma de la Ley de Morosidad, que prohíbe a las empresas pactar plazos de pago mayores que los legales. Las grandes constructoras pretendían lograr a través de la Ley de Economía Sostenible la posibilidad de posponer el abono de facturas a través de un mecanismo de descuento financiero, denominado confirming, o mediante otra fórmula. Finalmente, la asociación que encabeza David Taguas, antiguo director de la oficina económica de La Moncloa, no lo logró.