Una política industrial europea para un nuevo orden mundial

La falta de una auténtica política industrial europea es una de las grandes carencias de la Unión Europea (UE), costosa y difícil de justificar en pleno proceso de descarbonización y digitalización de nuestras economías, cuando la resiliencia y la autonomía estratégica abierta deben asumirse como objetivos inexcusables si no se quiere relegar a Europa a un espacio subalterno en el nuevo orden internacional.

La política industrial engloba medidas que tratan de incidir de manera deliberada en ese campo a través del desarrollo de competencias o de la inversión orientada a incrementar la producción industrial doméstica, a innovar, facilitar cambios estructurales necesarios y mejorar la competitividad internacional. La política industrial también puede —y debería—, utilizarse para desarrollar política social y territorial. No obstante, hasta ahora, la consigna transmitida al alumnado en las facultades de economía y repetida en gabinetes, think tanks o tertulias era que la mejor política industrial era la que no existía, asumiendo sin rubor la falacia, contraria a toda evidencia histórica, de que los mercados funcionan sin intervención del Estado. La realidad es que los Estados han intervenido siempre, aunque de manera diversa, y normalmente en connivencia con las élites empresariales. De hecho, Europa solo ha avanzado en política industrial cuando las élites de los Estados miembros han presionado en esa dirección, por pérdida de competitividad ligada al cambio tecnológico o por interés geopolítico. En la actualidad confluyen todos estos tipos de presiones.

La industria europea se enfrenta a importantes desafíos, desde la brecha tecnológica y el desacoplamiento entre EE UU y China; a la alteración de las cadenas de valor internacionales tras la Covid-19 y las divisiones geopolíticas derivadas de la guerra de Ucrania; a la dependencia energética y de materias primas críticas para la descarbonización y la digitalización; al invierno demográfico y la reconversión de las cualificaciones de la mano de obra y el impacto de la inteligencia artificial; o a la crisis de las reglas de juego multilaterales del comercio internacional y la transición hacia una globalización regionalizada con socios preferentes. Pero Europa afronta también un reto relacionado con su gobernanza económica y las dificultades de avanzar en la creación de un instrumento de inversión mancomunado, una suerte de hacienda europea, que vaya más allá de la herramienta extraordinaria de los fondos Next Generation, y permita una capacidad fiscal permanente capaz de financiar la política industrial que necesitamos. En 2022 la UE dejó de ser un exportador neto de mercancías.

Esto es especialmente relevante en un contexto internacional de programas de gasto público sin precedentes, en Europa y también en otros países, que están implementando programas billonarios de política industrial, como China con su Plan Made in China 2025 —que data de 2015—, o EE UU, con la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés), presentada por Joe Biden en agosto de 2022. Este último, un movimiento neomercantilista que ha incomodado mucho a Europa, no solo por su cuantía, sino por su apuesta por las cadenas de suministro made in USA, que además de incumplir las normas de la Organización Mundial del Comercio tiene capacidad para atraer inversión y talento a EE UU detrayéndolo de otros territorios.

La IRA ha sido un catalizador de la política industrial europea, pero las presiones para avanzar en una política común eran previas. Prueba de ello es que el 10 de marzo de 2020, un día antes de que la OMS declarara la pandemia, la Comisión Europea presentó su Nueva Estrategia Industrial. Dicha estrategia se revisó en mayo de 2021 a la luz de las lecciones aprendidas con la Covid.

Aún así, la IRA ha impactado en la política industrial europea en tanto que EE UU es y seguirá siendo un socio fundamental y también ha provocado dos reacciones de difícil conciliación. Por una parte, la UE ha acelerado con acierto su agenda legislativa industrial en este último año, aprobando la ley europea de chips y con las recientes propuestas sobre materias primas fundamentales, la reforma del mercado eléctrico y la ley sobre la Industria de cero emisiones netas, que deberán completarse con el fondo de soberanía anunciado por Ursula von der Leyen, cuyo montante está aún por determinar. Por tanto, no sabemos cuán cooperativa será esa respuesta común, ni si logrará movilizar los fondos necesarios para una auténtica política industrial europea que afronte los desafíos de descarbonización y digitalización y la adaptación a la nueva globalización sin generar desigualdades ni poner en riesgo el mercado único.

Por otra parte, existen al menos dos debates que nos alertan de posibles alteraciones del funcionamiento del mercado único y del verdadero alcance de la política industrial común. El primero es la relajación de las ayudas de Estado que ahora parece encontrar consenso entre Alemania y Francia, aunque levanta reticencias entre quienes ven en esta flexibilización una ventaja para los países con mayor capacidad fiscal. Hay que recordar que casi el 80% de las ayudas estatales que se dieron durante la Covid-19 fueron en Alemania y Francia. El segundo, no independiente del primero, es la reforma de las reglas fiscales. La propuesta presentada por la Comisión Europea parece concretarse en el establecimiento de un mecanismo flexible y adaptado para reducir la deuda, pero no incluye una capacidad fiscal permanente a nivel europeo. Lo que demuestra que, a pesar de ser una mejora respecto a las reglas anteriores, la ortodoxia económica sigue siendo más fuerte en la UE que en otros centros económicos con los que cooperamos y/o competimos.

La falta de adaptación al nuevo contexto internacional de estas propuestas fiscales y presupuestarias limitará el alcance de la política industrial común, sobre todo si añadimos las variables territorial y redistributiva. De hecho, un aspecto quizás menos comentado o envidiado de la IRA, del que la UE debería tomar nota, es que busca reindustrializar y crear empleo particularmente en los territorios más afectados por la deslocalización de décadas anteriores. Tiene, por tanto, una fuerte componente de equilibrio territorial y redistribución económica esencial para cualquier objetivo político, también el de la UE. Pero el cambio de paradigma económico que se está operando en el Gobierno norteamericano de utilizar la política industrial como herramienta de política social no es aún palpable en las instituciones europeas. Como tampoco lo es el desafío que la nueva política industrial norteamericana, y antes de esta, la China, presentan para las reglas del comercio internacional en las que la UE sigue creyendo ciegamente.

Si avanzamos en una política industrial europea sin hacerlo en fiscalidad común o en un mayor presupuesto mancomunado, es muy posible que la inversión y la reindustrialización, los mejores empleos y el dinamismo demográfico se concentren en las áreas y países más innovadores y con mayor capacidad fiscal. Ello puede, además de limitar el alcance de la política industrial para mejorar la competitividad de la UE, aumentar las desigualdades económicas y limitar el apoyo político al proyecto europeo del resto de los territorios, en un momento crítico en el que los últimos comicios celebrados en Italia, Suecia o Finlandia han dado lugar a Gobiernos poco proeuropeos.

Difícilmente podemos alcanzar la autonomía estratégica abierta que defienda nuestro modelo político y social si no avanzamos en más Europa y en una auténtica política industrial europea para alcanzar los objetivos de descarbonización y digitalización. Pero para ello la UE tiene que desatarse de un corsé ideológico que sin duda ya no vale para el nuevo orden mundial que se vislumbra. La presidencia española y el liderazgo de Pedro Sánchez deben ser una estación clave en este viaje.