Los cascos azules en el sur de Líbano, atrapados entre dos fuegos y con un mandato difuso

Repasar las misiones de pacificación de la ONU con un formulario de aciertos y fracasos en la mano equivaldría a contemplar todos los conflictos del mundo a lo largo de 75 años —los que cumplieron en 2023— como uno solo. Porque las condiciones de los despliegues han sido tan variadas como el carácter de las guerras en que se han interpuesto o mediado: de la eficacia discreta, aun con sobresaltos, de las misiones en Kosovo o Timor Oriental, a la inacción de los cascos azules holandeses mientras las fuerzas serbias perpetraban el genocidio de Srebrenica; la parálisis de la Minurso en el Sáhara Occidental o el anacronismo del cuartel de la ONU en la línea azul de Nicosia (Chipre). Cualquier ejemplo palidece no obstante ante dos despliegues actuales, a cuál más complejo: la polémica misión multinacional de seguridad en Haití —no tiene categoría oficial de mantenimiento de la paz— y, sobre todo, el operativo de cascos azules en el sur de Líbano, víctima en las últimas semanas de la ofensiva israelí contra Hezbolá.

Los expertos en resolución de conflictos suelen argumentar que la principal causa del fracaso de una misión reside a menudo en mandatos amplios que resultan difíciles de ejecutar. Podría aplicarse al caso de Unifil (siglas en inglés de Fuerza Interina de Naciones Unidas para Líbano), activa desde hace más de 45 años —se estableció en 1978, con motivo de la primera invasión, y posterior retirada, israelí del sur libanés— pero actualizada en 2006, tras la guerra relámpago de Israel contra Hezbolá, mediante la resolución 1701 del Consejo de Seguridad.

La 1701 está más que nunca en entredicho, por la exigencia israelí de que su ejército participe en la “aplicación activa” de un hipotético alto el fuego y tenga libertad de acción en el espacio aéreo libanés, condiciones que comprometen aún más su aplicación, pero ¿en qué medida se ha cumplido hasta ahora? Responder a este interrogante sería una forma de valorar la efectividad de la misión sobre el terreno, pero la respuesta depende en buena parte de su definición: ¿es Unifil una misión de pacificación, intermediación, interposición o disuasión? ¿Todo a la vez?

Para Han Dorussen, profesor de Gobierno de la Universidad de Essex y editor del volumen colectivo Handbook on Peacekeeping and International Relations (2022), la misión del sur de Líbano ha logrado “bastante” en sus 45 años de historia aunque su principal objetivo, “crear las condiciones que permitieran a Hezbolá y al Gobierno de Israel cumplir los términos de su acuerdo” de 2006, está siendo puesto en tela de juicio ahora por el segundo, por un malentendido —o una enmienda a la totalidad— sobre el tipo de misión. “Unifil es una misión de observación”, zanja Horussen. “Nunca fue capaz, ni por su mandato ni por sus recursos, de desmilitarizar a Hezbolá, como el Gobierno israelí afirma ahora que debería haber hecho, ni de detener una incursión de Israel en Líbano por medio de la fuerza, como Hezbolá podría haber esperado. Sin embargo, durante periodos de tiempo considerables, ha restringido el comportamiento de ambas partes: Israel limitó sus incursiones, aunque no las detuvo por completo, y la presencia militar de Hezbolá en el sur de Líbano probablemente habría sido más fuerte sin la presencia” de los cascos azules. Para el experto, es revelador que, incluso después del 7 de octubre, “el enfrentamiento militar entre ambos siguiera siendo limitado… hasta hace unas semanas, obviamente”, cuando comenzó la ofensiva total de Israel contra Hezbolá.

Mateja Peter, profesora asociada de la Universidad de St Andrews y coautora de United Nations Peace Operations in a Changing Global Order (2019), incide en las limitaciones teóricas y prácticas del despliegue. “Unifil es un tipo tradicional de misión de mantenimiento de la paz —del tipo de las que se desplegaron durante la Guerra Fría—, por lo que sus principales tareas consisten en vigilar las infracciones y reducir las situaciones [de peligro] que podrían desencadenarse. No es una misión de disuasión, por lo que no puede impedir que las partes se enfrenten, ni de protección de civiles, como por ejemplo la misión en Sudán del Sur. No puede hacer cosas fuera de su mandato”.

La difícil ecuación, de la que, en teoría, queda teóricamente excluido Hezbolá —no es un actor nacional ni regular, sino un partido-milicia—, no es otra que los seis objetivos de la resolución 1701, que enumera por correo electrónico Vanessa Newby, profesora de Facultad de Gobernanza y Asuntos Globales de la Universidad de Leiden: “Supervisar el cese de hostilidades; acompañar y apoyar a las Fuerzas Armadas libanesas en su despliegue por el sur del país, incluida la Línea Azul; coordinar las actividades de Unifil con ambos gobiernos [israelí y libanés]; facilitar el acceso [de apoyo] humanitario a las poblaciones civiles, así como el retorno voluntario y seguro de los desplazados; apoyar al ejército libanés para desmilitarizar la zona (sin permitir más armas que las del ejército o Unifil), y ayudar a Beirut, si lo pide, a asegurar sus fronteras”. No hay mención de Hezbolá, aunque se sobreentiende que referencias como la desmilitarización de la frontera se dirigen también al fiel aliado de Irán en Líbano.

“Si evaluamos Unifil en función de si ha cumplido o no al pie de la letra los objetivos, no podemos decir que haya tenido un éxito total”, considera Newby, coordinadora del Institute of Security and Global Affairs (ISGA). “La retirada de ‘todo el personal armado, los activos y las armas que no sean del Gobierno de Líbano y de Unifil’ [quinto enunciado, el que implícitamente alude a Hezbolá] claramente no se ha conseguido. Sin embargo, esa no es la única tarea del mandato. De hecho, la misión ha ejecutado gran parte de las restantes, desempeñando un papel fundamental”, añade Newby.

El vacío de poder de Beirut

Desde el punto de vista político, la dependencia de la ONU del consentimiento del país anfitrión puede limitar su capacidad para operar con eficacia, sobre todo cuando las autoridades locales están implicadas (o incluso secuestradas, como el caso de las libanesas por parte de Hezbolá, clave en la formación de gobiernos en Beirut) en el conflicto. Además, según numerosos expertos, las misiones de consolidación de la paz suelen ser criticadas por dar prioridad a la estabilidad a corto plazo frente a una paz sostenible, lo que puede dar lugar a nuevos episodios de violencia tras la retirada de las fuerzas internacionales, algo hipotético en el caso de las del sur de Líbano aunque se lograra un alto el fuego.

Unifil es también el único observador neutral in situ, los ojos de la comunidad internacional. “Como misión de observación, también ha proporcionado valiosa información sobre la evolución de la situación sobre el terreno, tanto a la comunidad internacional como a las partes implicadas. La principal razón por la que el Gobierno de Israel quiere que Unifil se traslade es probablemente para no tener que preocuparse por la información creíble que proporciona actualmente” de su ofensiva contra el Líbano, subraya Dorussen.

El refuerzo de la protección de la población civil es algo en lo que coinciden los expertos. Si proteger a los civiles constituía ya un problema para la primera generación de fuerzas de paz, que solo eran desplegadas para supervisar y separar físicamente a las partes que ya habían acordado un alto el fuego, en Líbano su despliegue tiene lugar en un conflicto en desarrollo con actores disímiles. Las guerras asimétricas entre ejércitos y milicias —como Hezbolá—, o bandas armadas, cuando no ejércitos privados —como en Haití—, comprometen casi siempre la misión, además de añadir complejidad y riesgo a sus tareas, por eso mencionan la contribución de las fuerzas de la ONU a la mejora de las condiciones de vida de la población civil.

Para Newby, hay que atribuirles “proyectos sociales, de asistencia médica, y proyectos ‘de impacto rápido’ que mejoran las infraestructuras locales, como el alumbrado público y la formación en informática, idiomas y cursos de administración municipal”. Según Horussen, “Unifil ha proporcionado una valiosa ayuda humanitaria y una sensación de relativa seguridad a la población local del sur de Líbano. ”.

Mateja Peter abunda en el establecimiento de condiciones básicas, cotidianas, para la vida de la población civil: “El personal de la ONU realiza una gran labor diaria de mediación y compromiso con la comunidad en las zonas en las que presta servicio. Dos proyectos de éxito fueron la prestación de servicios sanitarios y la provisión de funciones municipales”.

La misión de la ONU, blanco de ataques israelíes en las últimas semanas, ¿podría llegar a ser un tercer actor en la guerra? “No creo que podamos decir que Unifil se ha convertido, o es probable que se convierta, en un tercer actor en la guerra. Hasta ahora, la ONU se ha resistido a trasladar a sus tropas de mantenimiento de la paz [como pide Israel] y parece esperar que la presión internacional limite las acciones de las IDF [siglas en inglés de las Fuerzas de Defensa de Israel]. Al fin y al cabo, las fuerzas de paz proceden de algunos países como Francia, España e Italia con los que Israel no quiere enemistarse demasiado. Pero otra posibilidad, y antes de que Unifil se convierta en parte de la guerra, es que la ONU decida reubicar a sus tropas”, apunta Dorussen.

La profesora de St Andrews recuerda que Unifil es la misión con más contribuciones europeas al mantenimiento de la paz de la ONU. “Italia, España, Francia, Polonia, Serbia, Finlandia, Austria y Grecia aportan más de 100 soldados cada una. Por tanto, la misión representa simbólicamente el compromiso europeo con el mantenimiento de la paz de la ONU, y no sólo retóricamente, sino con tropas sobre el terreno”. Una buena noticia, en medio de la crisis de imagen e identidad de las misiones de Naciones Unidas “y del multilateralismo en general”. “Su protección —abunda Peter— redunda en interés de Europa y, por extensión, de Occidente”. Casi desde el comienzo de la guerra de Gaza, Israel ha puesto en la diana a la ONU, llegando a declarar persona non grata a su secretario general, António Guterres, por lo que el papel de Unifil difícilmente podía sustraerse a la animadversión, aunque la misión de paz termine paradójicamente convertida en casus belli.