Putin utiliza la fusión de territorios para simplificar el Gobierno de Rusia

El presidente Vladímir Putin y su Administración han creído poder gobernar mejor sus inmensos dominios aplicando una política de fusiones territoriales que ha reducido el número de unidades administrativas de Rusia. Con ello intentan que el país más grande del mundo (17,1 millones de kilómetros cuadrados) resulte más fácil de manejar desde su capital, situada en la zona europea del Estado euroasiático.

Pero las fusiones erosionan la diversidad cultural existente todavía en la geografía rusa como herencia de los numerosos pueblos autóctonos (cazadores, pescadores, pastores de diversas etnias y lenguas) incorporados al imperio de los zares (y asimilados) durante siglos de expansión colonial.

La política de agrupación territorial, practicada desde la llegada de Putin al poder en 2000 produjo seis fusiones en virtud de cinco referéndums (celebrados de 2003 a 2007), que en teoría fueron voluntarios pero que discurrieron con gran presión desde Moscú y sin verdadera alternativa, según el experto electoral Alexandr Kinev. Al aprobarse la Constitución de 1993, Rusia tenía 89 unidades administrativas (sujetos de la federación) cifra que se redujo a 83 gracias a los plebiscitos. En 2014 total de territorios controlados por Moscú volvió a elevarse de nuevo, a 85, por la anexión de Crimea y Sebastopol.

El distrito autónomo de Nenetsia (en el círculo polar ártico) fue el único en rechazar las enmiendas constitucionales del presidente el pasado día 1. Tal resultado es considerado un voto de castigo a Moscú por sus intentos de fusionar el territorio de menor densidad poblacional de Rusia (0,25 habitantes por kilómetro y 176.700 kilómetros cuadrados) con la provincia de Arjanguelsk (con 1,2 millones de habitantes y extensión mayor que Francia).

Nenetsia, donde trabajan las petroleras Rosneft y Lukoil, se somete ya jurídicamente a Arjanguelsk, pero, al mismo tiempo, conserva su condición de sujeto de la Federación Rusa en virtud del sistema de administración escalonado a diferentes niveles. Este escalonamiento, a modo de matrioshkas o muñecas contenidas progresivamente, es el producto de la política de nacionalidades que la URSS inició en los años veinte del pasado siglo.

La idea de fusionar Arjanguelsk con Nenetsia se barajó desde la misma llegada de Putin al poder en 2000. Aquel año Rusia fue dividida en siete distritos federales destinados a coordinar las delegaciones de las instituciones centrales en agrupamientos de sujetos de la Federación. Los distritos federales son parte de la llamada “vertical de poder” convergente en el Kremlin y no están recogidos en la Constitución. Al frente de los mismos están los representantes presidenciales permanentes (en muchos casos veteranos de los servicios de seguridad o militares), muchos de los cuales tienen una lujosa residencia oficial en la capital del distrito (Ekaterimburgo por ejemplo es la sede del distrito Federal de los Urales). Ya en 2001, guiándose por la idea de unir territorios económicamente potentes con otros más débiles, el general Víctor Cherkésov, por entonces representante presidencial en el distrito del Noroeste (con capital en San Petersburgo), proponía la fusión de Arjanguelsk y Nenetsia y también la de las provincias de Nóvgorod y Pskov. Ninguna de ellas se ha llegado a realizar hasta ahora.

En 2001 Rusia aprobó una ley para regular la integración de los territorios fusionados. En la práctica, las fusiones comenzaron en 2003, cuando el distrito Komi-Permianski (una zona deprimida con más rusos que pobladores autóctonos) se disolvió en la provincia de Perm, a la que se subordinaba, para formar el territorio (krai) de Perm. El referéndum no cambió la subordinación de Komi-Permianski, pero sí lo anuló como sujeto de la Federación Rusa.

La mayoría de los distritos autónomos fueron creados para proteger los pequeños pueblos del Norte ruso, pero con el tiempo y la emigración asociada al desarrollo de distintas industrias, entre ellas la extracción de materias primas e hidrocarburos, se produjeron cambios demográficos cualitativos que disolvieron las frágiles minorías autóctonas en mayorías rusas.

Según el experto electoral Alexandr Kínev, la política de fusión territorial se ha traducido en una “degradación del territorio” asimilado en diferentes ámbitos, “desde la calidad de vida a la demografía”. Por lo general se trataba de territorios con malos indicadores económicos, tales como alto nivel de pobreza, elevada mortalidad y alto consumo de alcohol, explica la geógrafa Natalia Zubarévich, y advierte de que su integración en otros más potentes no ha puesto fin a su marginación “La abolición del estatus de sujeto de la Federación ha conllevado la desaparición de datos estadísticos que antes estos territorios publicaban en calidad de tales. Ahora, aquellos sujetos disueltos y desaparecidos se han hecho más periféricos y también más opacos”, afirma.

Especialmente mala ha sido la situación en el distrito de los Koriakos, señala Kínev. Una cuarta parte de la población de esa región fusionada hoy en el territorio de Kamchatka (en el Oriente Lejano ruso) ha emigrado, explica el experto. Entre las escasas zonas que votaron en contra de la constitución está Karaginskaia, una de las cuatro divisiones de aquel distrito difuminado. En Karaginskaia, a favor de la reforma constitucional votaron 45,77% (1381 personas) y en contra, 52,73% (1591). “Los intentos de presentar como modernización lo que en realidad es una tendencia a hacer más primitivas las instituciones políticas conduce a la reducción de la variedad”, señala Kínev, que argumenta a favor de un federalismo asimétrico en Rusia.

La política de unificación del Kremlin contrasta con la tendencia imperante a fines de los años ochenta del siglo pasado cuando las varias autonomías en la URSS adquirieron gran protagonismo político en parte por las reformas iniciadas por el presidente de la URSS, Mijaíl Gorbachov (perestroika), y en parte también como arma en el antagonismo entre el líder soviético y Boris Yeltsin, el líder de Rusia (por entonces la mayor de las 15 repúblicas federadas).

En agosto de 1990, en Kazán, la capital de Tatarstán, Yeltsin conminó a las autonomías de Rusia a tomar “tanta soberanía como puedan digerir”. Gorbachov y su equipo recurrieron también a las autonomías soviéticas, en su caso como instrumento para intentar frenar a las repúblicas federadas (las que tenían autonomías internas) que querían abandonar la URSS. Aunque la estructura de la URSS respondía en gran medida a las consideraciones y temores de Lenin y Stalin, cuando aquel Estado se desintegró, la ONU solo reconoció como países a las 15 repúblicas federadas, pero no a unidades en escalones más bajos de la jerarquía territorial, que siguen hoy desubicadas de hecho en el orden territorial postsoviético.

El llamado “desfile de las soberanías” que marcó el fin de la URSS produjo cambios de terminología y contenido en el sistema de autonomías soviéticas. Ascendiéndose en el escalafón las “provincias autónomas” se redefinieron como “repúblicas autónomas” y adquirieron atributos estatales. Hasta el violento enfrentamiento armado entre el Parlamento ruso y el presidente Yeltsin en octubre de 1993, los diversos territorios rusos se afianzaron a costa de Moscú. Esta tendencia comenzó a cambiar con la Constitución de 1993 y, a partir de 2000, Putin aceleró la centralización e invirtió a favor del centro las proporciones en el reparto de impuestos. Moscú logró el control de sus sujetos más díscolos con tiempo, paciencia y astucia (Tatarstán) y por la fuerza de las armas (Chechenia).

En virtud de las nuevas enmiendas constitucionales se refuerzan ahora las competencias del centro federal, que asume el “establecimiento de las bases jurídicas únicas” para el sistema de sanidad y el sistema de formación y educación. El centro se hará cargo también de las competencias en “tecnologías de la información y las comunicaciones” y “las garantías de seguridad” en “el uso de las tecnologías de la información o el tráfico de los datos digitales”.