La eficiencia en los programas de protección social

Era tradicional pensar que la protección social era un lujo que solo los países ricos podían darse. Los países pobres y de ingresos medios no podían (y muchos argumentaban, no debían) pagar el costo de tener programas de transferencias monetarias que protegieran a las familias en situación de vulnerabilidad, evitando que cayeran en la pobreza. En la última década esta forma de pensar cambió de manera radical. Hoy, un número creciente de países en el mundo, incluyendo muchos extremadamente pobres, cuentan con programas de transferencias que ofrecen protección social a ciudadanos en situación de vulnerabilidad. El caso de América Latina es muy claro. Ya sea a través de los llamados programas de transferencias condicionadas tales como el Bolsa Familia en Brasil o el Oportunidades en México, o con programas de pensiones no contributivas como la Pensión Básica Solidaria en Chile o la Pensión 65 en Perú, hoy la mayor parte de los países de la región cuentan con instrumentos programáticos para ofrecer apoyos monetarios a sus ciudadanos de menores ingresos.

¿Cuán importante puede ser el efecto de estos programas en reducir la pobreza? ¿Y de qué depende la magnitud de esos impactos? En un reciente estudio que publicamos con Ravi Kanbur de la Universidad de Cornell y Ruslan Yemstov del Banco Mundial contestamos esas preguntas usando información de 59 países.

Nuestro primer hallazgo es que estimamos que los programas de protección social han sacado de la pobreza extrema (definida como aquéllos que cuentan con ingresos menores a 1,25 dólares por día por persona, ajustados al valor de compra del dólar en cada país) a 150 millones de personas. Este resultado reafirma lo que han encontrado muchas evaluaciones de impacto de programas de transferencias monetarias: es posible reducir de manera significativa la incidencia de la pobreza transfiriendo ingresos.

El efecto de los programas de protección social sobre la pobreza depende, en esencia, de dos factores. Primero, cuán amplio es el presupuesto disponible en relación a la brecha de pobreza que debe cubrirse. Si el presupuesto disponible es pequeño en relación a la brecha de pobreza, el efecto de los programas seguramente será limitado. Segundo, cuán bien focalizados están esos recursos en aquéllos que los necesitan. Si los recursos se destinan a individuos y familias que no están en situación de pobreza, los efectos de los programas serán naturalmente pequeños. En otras palabras, dado el presupuesto, cuanto mayor sea la focalización de los recursos en aquellos ciudadanos más necesitados, mayor será el impacto del programa.

Los países difieren mucho entre sí tanto en la disponibilidad de fondos presupuestarios para la protección social como en la eficiencia con la que los utilizan para apoyar a los más necesitados. Por ejemplo, con un mismo presupuesto de protección social como proporción de la brecha de pobreza, Vietnam es cuatro veces más eficiente en reducir la pobreza extrema que Guatemala.

En el estudio citado nos preguntamos en cuánto se podría reducir la pobreza si los recursos que los países destinan a la protección social se usasen más eficientemente; es decir, si se focalizasen en aquéllas familias de menores recursos. Los datos nos muestran que aproximadamente 75% de los países podrían reducir la pobreza extrema en un 50% a través de la protección social si tuviesen la eficiencia de los programas que observamos en los países que mejor lo hacen.

En países de ingresos medios altos (categoría a la que pertenecen la mayoría de los países de América Latina), ese porcentaje es del 100% mientras que más de la mitad de los países de ingresos bajos no pueden lograr el objetivo de reducir la brecha de pobreza a la mitad, aun con mejoras en la eficiencia de sus programas de protección social. Para ellos, la falta de presupuesto es un limitante crítico. En otras palabras, sin mayor presupuesto, la protección social no logrará reducir la pobreza de manera significativa.

La buena noticia es que la mayor parte de los países de América Latina se encuentran en el primer grupo. Esto quiere decir que con sus presupuestos actuales pueden reducir la pobreza a la mitad a través de sus programas de protección social.

La realidad es, sin embargo, más compleja. Estos cálculos los hicimos teniendo en mente un nivel de pobreza (muy) extrema. Buscar reducir la pobreza medida de una manera menos estricta, requiere de mayores recursos. Focalizar demasiado las transferencias puede resultar en una pérdida de presupuesto: ya que pocos se benefician, el apoyo político a los programas puede ser menor. Más aun, la reducción de la pobreza es solo uno de los objetivos de los programas de protección social de modo que focalizar recursos en los más pobres puede no siempre ser lo adecuado.

Al mismo tiempo, aún en aquellos países en los que los recursos presupuestarios asignados a la protección social no son suficientemente altos para permitir reducir la pobreza en forma significativa, existen recursos presupuestarios en otros programas que podrían ser reasignados. Por ejemplo, en países en los que existen subsidios generalizados al consumo de energía (en muchos casos a un costo fiscal mucho más alto que el conjunto de los programas de protección social), una reasignación de fondos podría resolver cualquier deficiencia presupuestaria.

Si en el pasado la discusión era acerca de si era posible desarrollar programas de protección social con impacto significativo sobre la pobreza, hoy la naturaleza del debate es muy distinta. En la mayor parte de los países de América Latina, el tema hoy es la eficiencia con la que los recursos de la protección social son utilizados para el logro de objetivos sociales.

*Ariel Fiszbein es director del programa de educación del Inter-American Dialogue