Palestina en la ONU: ¿dónde queda Europa?

La candidatura para el reconocimiento de un Estado palestino presentada por el presidente de la Autoridad Palestina, Mahmud Abbas, en la Asamblea General de Naciones Unidas se convirtió en un terreno de pruebas diplomático para los actores implicados en el proceso de paz de Oriente Próximo.

La petición de Abbas para reconocer a Palestina como Estado de pleno derecho se produjo tras los fallidos esfuerzos internacionales para elevar su estatus de entidad observadora a Estado observador no miembro. El resultado de las negociaciones en el Consejo de Seguridad de la ONU para valorar la petición palestina sigue siendo una incógnita. Pero independientemente de si se reúnen los nueve votos necesarios para que se inicie el proceso de votación y, por lo tanto, para que Estados Unidos se vea obligado a ejercer su veto, la proeza de Abbas ha modificado la posición diplomática de Estados Unidos, Europa y otras potencias en el proceso de paz.

Estados Unidos y su presidente, Barack Obama, han perdido terreno como agentes negociadores principales del conflicto árabe-israelí. Los diplomáticos norteamericanos no consiguieron convencer a Abbas de que retomar las conversaciones de paz con los israelíes es la única vía. En su alocución de mayo de 2011 ante el Comité de Asuntos Públicos Israel-Estados Unidos -el lobby israelí más poderoso de Estados Unidos-, Obama reconoció que Palestina se disponía a llevar su petición de reconocimiento ante la ONU, dada la "impaciencia con el proceso de paz, o la ausencia de este". Al adoptar una actitud de "poco más puedo hacer al respecto", Obama dejó claro que el camino hacia la paz quedaba en manos de las partes. Así lo confirmó cuando anunció en la ONU que "en último extremo, son los israelíes y los palestinos -no nosotros- los que deben alcanzar un acuerdo en las cuestiones que los dividen".

La disminución de la posición preponderante de Estados Unidos en las negociaciones de paz tiene profundas raíces. Por un lado, es evidente la falta de avances sobre el terreno que acerquen a israelíes y palestinos y permitan una ronda de nuevas negociaciones. Mientras que Israel alega que no puede haber proceso de paz si una de las partes actúa de manera unilateral, los líderes palestinos no han visto razones para retirar su candidatura a favor del reconocimiento de su Estado. La baja popularidad de Abbas en Palestina y la negativa de Israel a detener la construcción de asentamientos han reforzado una situación de statu quo, con las negociaciones en punto muerto desde hace dos años y medio.

Obama tiene las manos atadas
ante la perspectiva de que los votantes judíos le retiren su apoyo

A Obama le ha costado llenar el vacío entre las promesas y las políticas que ha podido poner en marcha. Tanto su discurso en El Cairo de 2009 como su comparecencia ante la Asamblea General de la ONU el año pasado abogaban por el establecimiento de un Estado palestino que coexista pacíficamente con Israel. La falta de avances en este sentido ha causado una sensación de frustración en la región y en el propio presidente, y así lo admitió en su discurso en la Asamblea General.

Sin embargo, existen también en Estados Unidos poderosas consideraciones internas que afectan a su posición en la arquitectura de la paz en Oriente Próximo. A un año de su campaña de reelección, Obama tiene las manos atadas ante la perspectiva de que los votantes judíos le retiren su apoyo en Estados clave como Florida y Pensilvania. Los debates políticos altamente polarizados en el Congreso han provocado que la mayoría republicana amenace con reducir la ayuda a los palestinos a raíz de su candidatura para ocupar un asiento en la ONU. La portavoz del Comité de Asuntos Exteriores del Congreso, la republicana Ileana Ros-Lehtinen, ha llegado al extremo de condicionar la financiación estadounidense de las agencias de la ONU al resultado del voto sobre el reconocimiento del Estado palestino.

La UE debe mantener
su condición de mayor donante en Palestina en plena crisis económica

Al reducirse la capacidad de maniobra de Estados Unidos, los europeos han ocupado el centro de la acción diplomática en la ONU y han sido foco de atención por parte de israelíes y palestinos. En Nueva York, la UE ha utilizado el Cuarteto para Oriente Próximo para impulsar las conversaciones de paz y tratar de buscar una alternativa al reconocimiento del Estado palestino. La alta representante para la Política Exterior de la UE, Catherine Ashton, ha utilizado sus herramientas de "diplomacia silenciosa" para fijar el calendario y los términos de futuras negociaciones y ha trabajado entre bastidores para proponer una alternativa a la adhesión de Palestina como miembro de pleno derecho. El Cuarteto ha adoptado una agenda de seis puntos que debería concluir en 2012 con la firma de un acuerdo de paz entre las partes.

Algunos países europeos también han asumido a título individual un papel preponderante. El presidente francés, Nicolas Sarkozy, reaccionó ante el impasse generado y, desde la tarima de la Asamblea General, propuso una vía intermedia que elevara el estatus de Palestina al de un Estado observador no miembro y fijara un plazo de un año para alcanzar un acuerdo de paz definitivo entre las partes. Pero ¿en qué posición quedará Europa tras estos esfuerzos de mediación y una vez empezadas las discusiones del Consejo de Seguridad sobre la petición de Palestina?

Aunque Abbas hubiera aceptado un estatus de observador no miembro, es posible que los europeos hubieran votado en sentidos opuestos en la Asamblea General. Los Estados miembros de la UE mantienen posiciones opuestas en el proceso de paz de Oriente Próximo. Tradicionalmente las negociaciones internas han enfrentado a un bloque proisraelí formado por Alemania, la República Checa y los Países Bajos, entre otros, y a otro que apoya las aspiraciones de Palestina y en el que figuran países como Francia, Suecia, Portugal y España.

A pesar de la división interna, la UE ha conseguido proponer iniciativas que han marcado hitos en la implicación de la comunidad internacional en el proceso de paz. En la reunión del Consejo de Asuntos Exteriores de diciembre de 2009, los ministros de la UE acordaron que "la Unión Europea no reconocerá ningún cambio en las fronteras anteriores a 1967, incluso por lo que respecta a Jerusalén, con excepción de los que acuerden las partes". Esta posición fue adoptada más adelante por Obama en su discurso sobre la primavera árabe de mayo de 2011, ante el cual los líderes israelíes reaccionaron con dureza al afirmar que no se podría establecer un Estado palestino basándose en las fronteras "indefendibles" de 1967.

Los europeos también son fuente de legitimidad y ejercen influencia moral sobre ambas partes. El acercamiento diplomático a los representantes europeos ejercido por israelíes y palestinos en la Asamblea General ha potenciado el papel de Europa como actor clave en este foro. El hecho de que Estados Unidos tenga las manos atadas también ha servido para que Europa se convierta en un actor decisivo, y no en un mero acompañante, de la construcción de la paz en Oriente Próximo.

De ahora en adelante, la UE se enfrenta a grandes retos para mantener la centralidad diplomática que le ha sido otorgada en las recientes negociaciones. Necesitará demostrar con acciones que sus promesas con respecto a la primavera árabe y al proceso de paz en Oriente Próximo responden a una estrategia a largo plazo de fomento de la democracia, protección de los derechos humanos y construcción de Estados de derecho. Además, si el Congreso de Estados Unidos reduce finalmente la ayuda a la Autoridad Palestina, la UE necesitará mantener su condición de mayor donante en Palestina en un contexto de grave crisis económica.

Los países europeos deberán también redoblar esfuerzos para acordar una posición única y respaldar las nuevas estructuras diplomáticas del Servicio Europeo de Acción Exterior. Catherine Ashton ha ganado algunos puntos al estar en el centro de las mediaciones en el Cuarteto. Las negociaciones en el Consejo de Seguridad de la ONU proporcionan a los cuatro miembros europeos (Francia y Reino Unido como miembros permanentes y Alemania y Portugal como no permanentes) la ocasión para hablar en nombre de la UE si sus mensajes son coherentes y responden a acuerdos previos a nivel europeo. Ello sería sin duda un paso en la dirección adecuada para consolidar el papel de Europa en la escena internacional.

Pol Morillas es coordinador del Área de Políticas Euromediterráneas en el Instituto Europeo del Mediterráneo (IEMed).