¿Pueden las comunidades imponer toques de queda? El difícil encaje jurídico de la cogobernanza

La intención anunciada por el presidente del Gobierno de no prorrogar el estado de alarma después del 9 de mayo volverá a poner a prueba el marco legal para luchar contra la pandemia y si este está preparado para la cogobernanza. Varios presidentes autonómicos se han quejado de la falta de normas claras que les digan qué pueden hacer y qué no una vez que se levante ese instrumento jurídico excepcional, mientras el Gobierno insiste en que las leyes vigentes cubren con creces las necesidades de los Ejecutivos autonómicos. Los juristas consultados se sitúan en el punto intermedio: las comunidades, sostienen, pueden impulsar cualquier medida contra el virus siempre que obtengan el aval judicial, pero se corre el riesgo de que los tribunales den respuestas distintas a una misma medida, como ya ocurrió el verano pasado.

A falta de que el Ejecutivo y las comunidades acuerden cómo se hará la transición del estado de alarma actual a la gestión descentralizada esta vez, estas son algunas de las preguntas y respuestas para el día después:

¿Qué decae con el fin del estado de alarma? El real decreto del 25 de octubre por el que se declaró el actual estado de alarma solo regula cuatro medidas, que son las que quedarán sin efecto si no se prorroga esta norma tras el 9 de mayo: la suspensión de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno (el toque de queda); la limitación de las entradas y salidas de las comunidades autónomas (el llamado cierre perimetral); la prohibición de reuniones de más de seis personas tanto en espacios públicos como privados; y la fijación de aforos para los lugares de culto. Sin estado de alarma, el Gobierno ya no puede imponer ninguna medida a las comunidades, sino que son estas las que tienen que decidir qué iniciativas ponen en marcha contra la pandemia.

¿Podrán implantar las comunidades medidas similares? Los juristas y la experiencia de lo ocurrido el verano pasado indican que sí. La diferencia es que con estado de alarma las medidas que limitan derechos fundamentales pueden entrar en vigor de forma inmediata y, sin él, estas restricciones exigen una autorización judicial previa, en este caso, del tribunal superior de justicia de la comunidad. “Lo que decae son las medidas comunes de obligado cumplimiento, pero las comunidades pueden seguir adoptando fórmulas y recabar el permiso del tribunal para implantarlas”, señala Ana Aba Catoira, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Coruña.

Federico Montalvo, presidente del Comité de Bioética de España y profesor de Derecho de Comillas ICADE, insiste en que la “gran diferencia” entre adoptar una medida en el marco del estado de alarma o fuera de él es la participación de los tribunales. “El estado de alarma es más rápido, pero solo debe estar vigente cuando sea absolutamente necesario. No podemos caer en la tentación de extenderlo” advierte. La mayoría de juristas señala una ley estatal clave para esta etapa, al margen de las normas sanitarias de cada comunidad: la ley orgánica 3/1986, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública (que permite a las autoridades sanitarias adoptar “las medidas que se consideren necesarias” para controlar enfermedades transmisibles). Montalvo añade otra: la ley de Cohesión del Sistema Nacional de Salud, de 2003, que introdujo una cláusula expresa sobre “actuaciones coordinadas” entre el Gobierno y las comunidades.

¿Podrán implantar las comunidades el toque de queda? Aunque la premisa general es que cualquier medida es posible con aval judicial, el confinamiento nocturno es el que siembra más dudas entre los juristas consultados. “En mi opinión ninguna comunidad puede decretar el toque de queda. Lo que sí puede, por ejemplo, es cerrar los bares y cualquier actividad a una hora determinada, pero no imponer el confinamiento”, sostiene Miguel Ángel Presno, catedrático de Constitucional de la Universidad de Oviedo. Con todo, Presno y el resto de expertos consultados admiten que todo queda en manos de los tribunales superiores, que pueden considerar justificada la medida y avalarla. Ya hay un precedente: el TSJ de la Comunidad Valenciana ya autorizo el pasado otoño el toque de queda decretado por el Gobierno de Ximo Puig, aunque la medida se solapó con la aprobada por el Gobierno central y fue esta la que se aplicó.

¿Podrán implantarse cierres perimetrales? La respuesta se repite: con aval judicial todo es posible, aunque los juristas consideran que es difícilmente justificable sin estado de alarma un cierre total que afecte a todo el territorio autonómico. “Me genera muchas dudas porque requiere una situación muy grave y general. Además, a medida que avance la vacunación, decae el riesgo y es más difícil de motivar”, subraya Presno. El profesor Lorenzo Cotino, coordinador del Observatorio de Derecho Público y Constitucional y covid-19, también considera que esta medida requeriría el paraguas del estado de alarma, pero recuerda que el TSJ de Navarra amparó el cierre perimetral de toda la comunidad decretado por el gobierno regional. Otra cosa son los cierres de provincias, municipios o barrios, que, bien motivados, encajan en la ley de 1986, según los expertos.

¿Podrán seguir limitándose las reuniones entre no convivientes? “Creo que no se pueden limitar con carácter general”, dice Presno, que recuerda que ni siquiera están limitadas del todo con el estado de alarma, ya que se permiten manifestaciones o concentraciones con autorización. Respecto a las reuniones sociales, limitadas ahora a un máximo de seis personas, los juristas sostienen que sí son regulables por las comunidades, aunque deberán justificarlo y pedir permiso al tribunal.

¿Puede el Gobierno imponer medidas a las comunidades sin estado de alarma? Los expertos consideran que sí, pero si restringen derechos constitucionales necesitarán el aval de la Audiencia Nacional. El Gobierno podría decretar estas medidas unilateralmente, pero los expertos coinciden en que lo lógico es que lo acuerde con las comunidades en el Consejo Interterritorial de Salud. Y, una vez acordadas, hay dos caminos: que formalmente las decreten las comunidades y sean ellas las que pidan autorización al tribunal autonómico; o que lo haga el Gobierno, lo que dejaría la decisión en manos de un único tribunal y evitaría el riesgo de discrepancias de criterio. Las iniciativas que se adoptan en este ámbito son, según la mayoría de los juristas, de obligado cumplimiento para todas las comunidades, una situación que quedó en entredicho ayer cuando Castilla y León, en contra de lo acordado en la estrategia nacional de vacunación, suspendió la vacunación con AstraZeneca.