Estado de alarma y lealtad

Desde hace 40 años está establecido en la Ley Orgánica 4/1981 sobre los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES en lo sucesivo) que en el estado de alarma “los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesaria para la protección de personas, bienes y lugares” (artículo 9). El Real Decreto 463/2020, declarando el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria por la Covid-19 se ha limitado en su artículo 5.1 a reiterar y reproducir esa previsión de la LOAES.

No podía hacerlo de otro modo el Gobierno, sin violar la Ley Orgánica. Sin embargo, tanto el lehendakari como el presidente Torra han manifestado alguna sorpresa por lo que han calificado como una sustracción de las competencias propias; en el caso del segundo ha llegado a afirmar, además, que se trataría de un 155 encubierto. Lo primero que debe recordarse es que la sujeción de las fuerzas y cuerpos de seguridad autonómicos y locales a las órdenes de la autoridad competente del Estado en la LOAES fue votada favorablemente por todos los diputados del PNV y de CiU en la sesión del Pleno del Congreso de 21 de abril de 1981.

Y fue votada por los diputados nacionalistas con plena conciencia de su alcance. Entre otras cosas porque en el debate en la Comisión lograron introducir en el proyecto de ley, especialmente por mediación del diputado del PNV Marcos Vizcaya, algunas modificaciones relevantes que explicaban ese voto favorable a los efectos que aquí interesan. Entre otras, la introducción de tres nuevos artículos (los actuales 5, 7 y 9) que reconocen que cuando los supuestos del estado de alarma se circunscriban exclusivamente al territorio de una comunidad autónoma, esta podría solicitar del Gobierno la declaración del estado de alarma (artículo 5), así como que, en ese mismo caso, la autoridad competente para gestionar la alarma podría ser, por delegación del Gobierno, el presidente de la comunidad autónoma: “Artículo séptimo. A los efectos del estado de alarma, la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de este, el Presidente de la Comunidad autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad”.

En definitiva, el nuevo artículo 7 negociado con el PNV no dejaba lugar a duda alguna de que era el Gobierno de la nación el único competente cuando la declaración desbordase el territorio de una sola comunidad autónoma. Es ese contexto de negociación del texto de la LOAES con los nacionalistas en 1981 el que explica el voto favorable y unánime de todos los diputados nacionalistas vascos y catalanes a dichos artículos y, entre ellos, al 9º que es el que establece que todos los cuerpos y fuerzas de seguridad autonómicos y locales quedan sujetos a las órdenes directas de la autoridad competente: el ministro del Interior en este caso.

De lo que se trata aquí es de afrontar situaciones excepcionales que requieren poderes extraordinarios

En estas condiciones no puede hablarse de sorpresa en modo alguno sin faltar a la verdad.

El real decreto del sábado, 14 de marzo, no tiene nada que ver con la aplicación del artículo 155. Este último está previsto para conjurar incumplimientos graves de la legalidad, de la Constitución o del Estatuto por parte de una comunidad autónoma. Pero nada de eso tiene que ver con el estado de alarma derivado de una gravísima crisis sanitaria que tiene la cobertura de otro artículo en la Constitución (el 116). Aquí no se trata de poner fin a determinados incumplimientos de la Constitución, del Estatuto o de la legalidad en general por una comunidad autónoma, sino de afrontar situaciones excepcionales que precisan de la atribución de poderes extraordinarios residenciados en autoridades estatales, en la medida en que nos encontramos ante situaciones de ámbito supraautonómico que exigen una dirección única en todo el Estado dirigida a poner fin a la situación de peligro y riesgo que deriva del acontecimiento legitimador de los estados de alarma, excepción y sitio a que se refiere el artículo 116 de la Constitución.

Se trata de un artículo muy relevante, expresión del soberano, en cuanto se ha dicho que soberano es quien decide sobre el estado de excepción. En nuestro caso no estamos técnicamente ante la declaración del estado de excepción, sino del estado de alarma; pero no deja de ser una situación extraordinaria que, sin suspender el régimen normal de competencias, permite al Estado, a los solos efectos de solucionar los graves problemas derivados de la pandemia, asumir temporalmente todas las competencias necesarias para ponerle fin. Esa asunción temporal de competencias no solo es perfectamente constitucional porque lo prevea el artículo 116 de la Constitución, sino porque es conforme con una interpretación sistemática de esta, en cuanto no altera el orden normal y permanente de competencias que sigue igual. Las asumidas por el Estado son temporales y funcionalmente limitadas al objeto y finalidad que motiva el estado de alarma; por ello compatibles con el modelo autonómico.

Es difícil suponer que haya fuerzas políticas que no apoyen la prórroga de la medida cuando sea necesaria

Es perfectamente constitucional, además, que solucione los graves problemas y conjure los riesgos que sobrepasan y desbordan el ámbito territorial de competencia autonómica. Por eso la Constitución ha dedicado un artículo que entrega al legislador orgánico la regulación y competencias ante tales situaciones.

Uno de los rasgos llamativos es la brevedad del plazo —15 días— de duración del estado de alarma. Bien es verdad que ese plazo tan breve es el que fija por sí misma la Constitución cuando asigna directamente al Gobierno la puesta en marcha del estado de alarma. Ello no significa que el Congreso no pueda, él sí, prorrogar ese plazo por el tiempo que estime conveniente a petición del Gobierno; prórroga que no es incompatible con la fijación por el Congreso del alcance y condiciones para tal prórroga: por ejemplo, informes periódicos al Congreso de las actuaciones desarrolladas y su resultado.

En el presente caso, la prórroga se impone por la propia naturaleza de las cosas, ya que se sabe —por la experiencia en China y en otros países— que un mínimo de tres meses es inevitable para acabar con la pandemia. En esas condiciones, no pedir la prórroga equivaldría a dejar sin efecto el conjunto de las obligaciones, impuestas o por imponer, a particulares y empresas, defraudando el fin último de la declaración del estado de alarma.

Es posible que, por prudencia política, el Gobierno haya eludido hablar siquiera de prórroga respecto del estado de alarma; prórroga que por otra parte le corresponde a él pedir, pero solo al Congreso conceder.

Sin embargo, tal prórroga es inevitable, ya que viene determinada por el propio proceso de evolución de la pandemia, que es evidente que va mucho más allá de 15 días.

Dentro de muy poco corresponderá a todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria acordar tal prórroga. Es difícil suponer que pueda haber quien regatee o condicione el apoyo a la misma.

Finalmente, no puede dejar de considerarse la falta de fundamento de propuestas de algún partido que pretende la supresión del Estado de las autonomías como remedio de la crisis sanitaria que padecemos. Parecen ignorar u ocultar que el artículo 116 —expresión él mismo de la soberanía ante situaciones extraordinarias— ofrece cuantas soluciones sean necesarias, al igual que lo hacen, con técnicas semejantes, otras democracias de nuestro entorno.

Tomás de la Quadra-Salcedo es catedrático emérito de la Universidad Carlos III y exministro de Justicia.