Consulta previa: herramienta civilizada

Son ya 30 años de consulta previa. La establecieron los Estados en junio de 1989, a través del Convenio 169 sobre Pueblos indígenas, en la Conferencia Internacional del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en acuerdo tripartito con participación de Gobiernos, organizaciones de empleadores y de trabajadores.

El acuerdo buscaba, en esencia, normar la convergencia de intereses y voluntades entre los derechos de los pueblos indígenas y los de la inversión pública o privada. En su repercusión destacan tres aspectos positivos y promisorios.

Primero, el Convenio tiene hegemonía latinoamericana: de los 22 Estados parte, 15 son latinoamericanos. Esto dice bien del proceso de democratización del continente y del propósito de respetar los derechos de los pueblos, casi el 10% de la población de la región.

Asimismo, ya que los tratados de derechos humanos tienen jerarquía constitucional en la mayoría de países de la región, este Convenio —que es de derechos humanos— también la tiene. Así ha sido establecido por la mayoría de altos tribunales lo que fija un parámetro para la acción futura de gobiernos, legislativos, empresas y la sociedad en general.

Tercero, el derecho a la consulta tiene la condición de principio general del derecho internacional. Así lo ha dejado establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en jurisprudencia vinculante. El balance, sin embargo, es claroscuro pues saltan a la vista algunos problemas y dificultades. El primero es que para algunas mentes anquilosadas en el pasado autoritario y de exclusiones, la consulta previa es una traba o impedimento para la inversión. Gravísimo error. Llegar a acuerdos con la población concernida, generar un ambiente de compatibilidad entre la inversión y los derechos de los pueblos, no solamente es posible, sino que es indispensable para la sostenibilidad futura.

Esta es, en realidad, la esencia de la cuestión: la compatibilidad entre la inversión y los derechos indígenas. Esto no tiene porqué ser una cuadratura del círculo. Es creciente el número de empresas transnacionales que así lo vienen entendiendo. Y en el lado del movimiento social hay que destacar, asimismo, que la racionalidad tiende a imperar dejando muchas veces aisladas posiciones extremas que consideran una herejía que la organización indígena se siente a conversar y negociar con una empresa transnacional. Varias experiencias han demostrado que cuando se llegan a acuerdo serios y participativos, todos ganan.

El gran debe en este escenario está en los Estados. Pese a que el Convenio los obliga a organizar el aparato estatal para conducir los procesos de consulta, es difícil encontrar un país que haya hecho la tarea bien. En unos no existen normas internas aún y en otros puede haberse legislado, pero no se han establecidos las instancias estatales apropiadas para guiar y conducir estos procesos que suelen ser complejos.

Sería bueno que dentro del contexto de este aniversario y en el año en el que se conmemora un siglo de la creación de la OIT, se aproveche para hacer un balance en serio y cumplir esta tarea pendiente con lo que se puede hacer una contribución importante para el desarrollo y la democracia.