La ley de la claridad: un trasplante difícil

De modo recurrente, se alude a una “ley de la claridad” para enmarcar un hipotético referéndum en Cataluña. La referencia obvia es la conocida como Ley de la Claridad referendaria canadiense, inspirada por el politólogo Stéphan Dion, entonces ministro del Gobierno de Ottawa. Cualquier alusión local a esa norma me parece inapropiada, y quisiera explicarlo con algún detalle.

El nombre oficial de la ley es “Ley para hacer efectiva la exigencia de claridad formulada por el Tribunal Supremo de Canadá en su dictamen sobre la secesión de Quebec”. En 1980 y en 1995, el Gobierno provincial de Quebec había convocado referendos que, con preguntas algo confusas, planteaban de hecho la separación de la provincia francófona. En ambos casos venció el no, pero en 1995 lo hizo por un ajustado 50,58%. El Gobierno federal no planteó entonces ningún cambio constitucional para intentar acomodar el separatismo de Quebec. Más bien se propuso fijarle límites, y para ello se dirigió al Tribunal Supremo, quien emitió el dictamen evocado en el título de la ley. Ese dictamen, de 1998, comienza por responder a las dos preguntas planteadas por el Gobierno canadiense: ¿otorga la Constitución canadiense el derecho a la secesión unilateral de Quebec? ¿Otorga el derecho internacional a Quebec el derecho a la secesión unilateral? El Tribunal respondió no a ambas, pero no se detuvo ahí. Formuló una propuesta que puede resumirse así: si de un referéndum con una pregunta clara se evidencia una mayoría clara a favor de la secesión, se debe abrir una negociación de reforma de la Constitución (párrafos 87 y 88 del dictamen). Conviene subrayar que no es una negociación sobre los términos de la secesión, sino para la reforma de la Constitución que, eventualmente, pueda enmarcarla. De hecho, el párrafo 75 comienza diciendo: “La idea de que es legítimo soslayar la Constitución apoyándose en el voto mayoritario obtenido en un referéndum provincial es superficialmente convincente”. Y añade que las reglas constitucionales, aunque pueden reformarse, son vinculantes.

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El dictamen, de modo deliberado, evita pronunciarse sobre lo que es una pregunta “clara”, y tampoco nos dice cuál pueda ser una mayoría “clara”. Calculada y paradójica ambigüedad, que pretende cubrir la Ley de la Claridad canadiense. En todo caso, lo hace para establecer límites a la negociación que pueda desarrollar el Gobierno federal. Para ello dispone que la Cámara de los Comunes (el Senado federal en Canadá no tiene carácter representativo) se pronunciará tanto sobre la pregunta como la mayoría resultante en un futuro referéndum sobre la secesión. En este punto hay que recordar que el ordenamiento canadiense no impide que las provincias puedan formular referendos, incluso sobre la secesión; no necesitan de ninguna autorización federal. De modo que, si en una provincia se pone en marcha un referéndum, la Cámara de los Comunes no interviene. Pero, según la Ley de la Claridad, se pronuncia acerca de la claridad de la pregunta. Y si no la considera clara, se impide al Gobierno federal que inicie cualquier negociación tras el referéndum, sea cual sea el resultado. Es tras el resultado cuando la Cámara de los Comunes determina si la mayoría ha sido clara. Nótese que no se pronuncia antes del voto, sino después de que este haya tenido lugar, y por ello, a mi modo de ver, se crea una cierta inseguridad jurídica. El mérito del dictamen del Tribunal Supremo era el de establecer algunas reglas para encarrilar una crisis constitucional como la que se hubiera abierto tras una victoria del sí en 1995. Que la claridad de las mayorías no se determine antes del referéndum, aunque sea unilateralmente por parte federal, impide que tanto los votantes de la provincia como el resto de ciudadanos canadienses puedan prever las consecuencias del resultado de una consulta que afecta a todos.

En el ordenamiento jurídico de aquel país no hay una referencia al titular de la soberanía ni a la indivisibilidad

Poco o nada de lo que significa la Ley de la Claridad en Canadá puede trasplantarse a nuestro país. Para empezar, es competencia exclusiva del Estado la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (artículo 140.1.32 de la Constitución, CE). La Ley del Parlamento de Cataluña, de 6 de septiembre de 2017, del referéndum de autodeterminación, no tiene comparación posible con los referendos quebequeses. Esos fueron legales, pero el que preveía la ley catalana era manifiestamente inconstitucional, como declaró la STC 114/2017, de 17 de octubre. No solo porque el Parlamento catalán carecía de competencia, sino porque además chocaba con el principio de soberanía nacional. Esta reside en el pueblo español, según el artículo 1.2 CE. Y, como es sabido, el artículo 2 dispone “la indisoluble unidad de la Nación española”: es imposible, en el marco constitucional, ninguna secesión. No ya unilateral, sino ni siquiera desarrollada por vía legal o por simples acuerdos políticos.

No hay nada comparable en Canadá. En su ordenamiento jurídico, a diferencia de lo que ocurre en nuestra norma fundamental, no hay una referencia al titular de la soberanía, ni una cláusula de indivisibilidad. Allí, la secesión unilateral representaría una quiebra de los procedimientos de reforma de sus normas constitucionales. Aquí, además de eso, la puesta en marcha de un mecanismo que abra la puerta a la secesión resulta jurídicamente imposible. La Ley de la Claridad canadiense no recorta competencias provinciales en materia de referendos, pero impone límites a que sobre la legitimidad derivada de uno que diera la victoria a la secesión se pudiera forzar una negociación. Nuestro ordenamiento hizo posible que, tras un referéndum legal que legitimó el Estatuto catalán de 2006, la STC 31/2010 lo modificara.

En el ordenamiento jurídico de aquel país no hay una referencia al titular de la soberanía ni a la indivisibilidad

Tampoco es comparable el Tribunal Supremo de Canadá con el Tribunal Constitucional español. El primero es designado por el Ejecutivo federal, mientras que el Gobierno español solo designa a dos de sus miembros. Y la Corte canadiense opera como órgano consultivo, lo que no es el caso del Constitucional. En el caso de Canadá, los magistrados eran conscientes de que su dictamen iba a tener graves repercusiones políticas, y se propusieron ir más allá de responder a las preguntas que habían recibido. Esbozaron una vía de salida al conflicto político dejando caer, de modo bastante inteligible, un reproche a la oscuridad de las preguntas de los referendos organizados por Gobiernos separatistas en Quebec. Y parecieron insinuar que tal vez no se puede romper un país por la mitad más uno de los votos, al requerir una mayoría “clara”.

Desde nuestra perspectiva, las cosas están bastante claras a la luz de la Constitución: las comunidades autónomas no pueden hacer referendos unilaterales, y no es posible un referéndum de autodeterminación. No creo que tenga mucho sentido evocar la ley canadiense. Tal vez se pretenda crear un marco mental de aquellos a los que se refiere Lakoff (No pienses en un elefante). Si de lo que se trata es de que por esa vía nominal nos impregnemos de la cultura política canadiense, bienvenida sea. Pero me parece que es un camino equivocado, porque no es cuestión ni de marcos mentales ni de relatos. Es algo más sustancial, que incluye respeto a la ley y a la diversidad, indisociablemente unidos en la búsqueda de soluciones prácticas a los problemas políticos. Parece claro.

Xavier Arbós Marín es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona.