Acción humanitaria y construcción de la paz: marginales en la cooperación española

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Si algún ámbito de la agenda internacional está sujeto a continuos cambios e incertidumbres con convulsiones de dramáticas consecuencias que, entre otras cosas, afectan al desarrollo, es el de los conflictos violentos o las situaciones de desastre. La percepción de que debemos aprender a convivir con el riesgo —entendido como la consecuencia de la interacción de amenazas muy diversas en sociedades con diferentes grados de vulnerabilidad y capacidades siempre limitadas— se ha abierto paso. Y así, realidades como los efectos del cambio climático, las nuevas tipologías de conflictividad violenta o los crecientes flujos migratorios que ambas provocan, dejan pocas dudas sobre la necesidad de abordarlas multilateral y multidimensionalmente.

Sin embargo, al mundo de la cooperación para el desarrollo le sigue costando entender que estas dimensiones de la realidad internacional deben ser incorporadas con más fuerza en las políticas públicas de cooperación, apostando por un enfoque idealmente preventivo, sin descuidar la respuesta en caso necesario. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la formulación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) han supuesto, sin duda, un avance respecto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) al incorporar, entre otros, aspectos vinculados con la construcción de sociedades pacíficas y la necesidad de reducir riesgos aumentando la resiliencia; aunque sin abordar directamente la prevención de la conflictividad violenta, reducida equivocadamente a un intento por mejorar la gobernanza. La Cumbre Mundial Humanitaria de Estambul (2016) trató de concretar algo más estos aspectos, pero sus resultados, en lo relativo a los conflictos armados y la prevención, fueron también muy limitados.

No es de extrañar, por tanto, que los borradores conocidos del V Plan Director de Cooperación, realizados con una ortodoxia ODS muy marcada, apenas incluyan referencias a cuestiones de construcción de paz y, mucho menos, al papel de la acción humanitaria dentro de la cooperación. Esta ha sido la modalidad de cooperación pública más recortada desde el arranque de la actual crisis, con casi un 90% acumulado desde 2010, y se esperaba que este nuevo plan contuviera algunos compromisos claros de recuperación, cosa que no ha sucedido. Las alusiones dentro del borrador son muy escasas, dejándolo todo pendiente de la elaboración de una estrategia sectorial en el futuro que desarrolle y concrete esta modalidad de ayuda (en tanto que nada similar se espera ya en el terreno de la construcción de la paz). Por supuesto, la elaboración de esa nueva estrategia deberá concretar con detalle los compromisos de la cooperación española en materia humanitaria, muchos de ellos asumidos tras la Cumbre de Estambul al firmar el conocido como Grand Bargain, pero el Plan Director como documento marco de política pública debería incluir ya referencias más específicas respecto de los objetivos en materia presupuestaria y en otros aspectos cualitativos.

Nuestra cooperación puede seguir contribuyendo al debate internacional y asumiendo posiciones en el ámbito del derecho humanitario

Un grupo de ONG humanitarias y nuestro instituto hemos sumado fuerzas para intentar que el plan incluya de modo más preciso compromisos en materia humanitaria, conscientes, además, de que sectores del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC) y de la Oficina de Acción Humanitaria (OAH) de la Aecid apuntaban en la misma dirección. La diplomacia española ha sido muy activa en la llamada diplomacia humanitaria durante el periodo en el que nuestro país fue miembro del Consejo de Seguridad de la ONU, apoyando algunas resoluciones muy relevantes en materia de protección de los servicios médicos en los conflictos o cuestiones de género en la construcción de la paz. Las ONG y los think tanks como el nuestro estamos convencidos de que en este aspecto nuestra cooperación puede seguir contribuyendo al debate internacional y asumiendo nuevas posiciones en el ámbito del derecho internacional humanitario, la construcción de la paz u otros acuerdos que mejoren la situación de las víctimas de los conflictos, las situaciones posbélicas y los desastres.

Un donante habla, fundamentalmente, con fondos y esta realidad palmaria debe incorporarse en el plan director. Si la cooperación española quiere recuperar su espacio como actor humanitario relevante debe comprometerse, al menos, a dedicar el 10% de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a la ayuda humanitaria, que es la media de los donantes del CAD-OCDE y que, de hecho, ya se asumió en el cuarto plan y otros documentos. Desgraciadamente, en 2016, cuando la AOD ya comenzaba a repuntar, el porcentaje humanitario fue solo del 1,33% (en torno a 50 millones de euros). Del mismo modo, en clave de seguridad humana, debe volver a recuperar la construcción de paz como un pilar central para la política de desarrollo

Es necesario incrementar la canalización de recursos en el ámbito humanitario para crisis prolongadas en el tiempo

Más allá de los fondos, el documento debe representar una oportunidad para que la acción humanitaria española aumente su calidad y eficacia, alineándose con iniciativas internacionales de calidad como la Norma Humanitaria Esencial, apoyada por un buen número de entidades humanitarias. Al mismo tiempo, debe servir para potenciar nítidamente algunos elementos diferenciales de lo humanitario respecto de otras formas de cooperación, como el énfasis en una acción basada en necesidades, la protección de derechos como eje central y el escrupuloso respeto a los principios humanitarios. Por ello, es prioritario actualizar los instrumentos de atribución de recursos y rendición de cuentas en línea con los compromisos asumidos con el Grand Bargain —principalmente a través de la adaptación de la regulación existente para un uso objetivo pero ágil y flexible de la Ley General de Subvenciones—, incrementar la canalización de recursos a través de convenios de emergencia y plurianuales en el ámbito humanitario para crisis prolongadas en el tiempo, y armonizar los mecanismos de rendición de cuentas, tanto en el ámbito de la administración central como en la descentralizada.

No es una agenda que escape a nuestras capacidades. Llevarla a la práctica es tanto una tarea acorde con los valores y principios que decimos defender, como una respuesta necesaria de acción exterior ante unos problemas de los que somos corresponsables en buena medida y que nos afectan muy directamente. Es, por tanto, una cuestión de voluntad política. La de todas y todos. Además del IECAH han participado Acción contra el Hambre, Médicos sin Fronteras, Médicos del Mundo, Oxfam, Save the Children y la Coordinadora de ONGD.

Francisco Rey Marcos y Jesús A. Núñez Villaverde son codirectores del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH).

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