Cien días de consenso en política exterior

La invocación al consenso ha cobrado de nuevo actualidad debido a las dificultades de formar gobierno tras el 20-D y la ansiedad por concretar las políticas fundamentales. Pero en política exterior y europea no hay una visión hegemónica, ni grandes debates, ni tampoco una guía de corto y medio plazo que aglutine a partidos tradicionales y nuevos. La nueva legislatura viene precedida una fuerte polarización interna: la Estrategia de Acción Exterior que el Ministro García Margallo presentó en el Congreso en diciembre de 2014 fue rechazada por el resto de grupos parlamentarios -no sin razón- por confusa, economicista, ideológica, o centralista.

En las tres últimas décadas de gobiernos de PP y PSOE, hubo innumerables logros: Europa, la expansión de nuestras empresas, la cooperación al desarrollo, las misiones de paz, la entrada en el G-20. Pero también defectos: muy especialmente, la incapacidad del sistema político español -especialmente el Parlamento- para generar una masa crítica capaz de evitar o de reparar a tiempo los errores. No ha habido suficiente control del Ejecutivo ni suficientes instrumentos de rendición de cuentas. A diferencia del presidencialismo de EEUU, donde el Presidente y las dos Cámaras del Congreso luchan entre sí incansablemente, en España nunca ha habido realmente una competición por el “privilegio de dirigir la política exterior” (según la famosa expresión del constitucionalista norteamericano Edward Corwin). Los presidentes Suárez, González, Aznar, Zapatero y Rajoy se comportaron en política exterior y europea con un estilo “presidencialista” muy sui generis. Salvo contadas excepciones, como la OTAN o Irak, actuaron casi en solitario, sin grandes contrapesos internos: ni en su partido, ni en el Consejo de Ministros, ni en las dos Cámaras.

Cuando se invocan los Pactos Moncloa de octubre de 1977 a menudo se olvida que tuvieron un carácter básicamente “doméstico”. La diferencia crucial de hoy con entonces no reside tanto en los problemas que trataba de abordar (algunos bastante similares, por cierto), sino en la ausencia total de referencias a Europa y a la globalización. Sin embargo, ahora, múltiples factores como el Banco Central Europeo (BCE), la Comisión Europa, el gobierno alemán, la crisis de China, la guerra de Siria, el petróleo, el cambio climático, o la pobreza mundial, van a determinar el margen de acción del próximo gobierno en política social, económica e incluso territorial.

Dos partidos emergentes - Ciudadanos y Podemos - carecen de experiencia en un ámbito internacional muy complejo e ingrato. Pero, si se canalizan bien, algunas de sus propuestas electorales pueden aportar mucho. La correlación de fuerzas actual y la magnitud de los problemas que afronta nuestro país aconsejan pragmatismo en política exterior. España se la juega en los primeros cien días de gobierno. Con independencia de cuál sea la composición final del Ejecutivo, hemos de conducirnos sobre la base de un acuerdo de mínimos que incorpore lo mejor de los cuatro grandes partidos. ¿Cómo? El consenso es posible si se centra fundamentalmente en un cambio de los procedimientos, y, de manera derivada, en unas pocas políticas en clave europea. Será preciso concentrar las reformas y los mensajes en los asuntos más urgentes, y actuar en dos niveles simultáneamente.

El Congreso deberá trabajar más estrechamente con el Parlamento Europeo sobre el Tratado de Libre Comercio e Inversión entre Estados Unidos y la UE

En un primer nivel, el protagonismo que cobrará el Parlamento en esta legislatura nos aboca a una revisión de las reglas de juego. La fragmentación puede verse también como una oportunidad si sirve para corregir nuestro déficit institucional, de manera que esas fuerzas políticas vigilantes entre sí favorezcan una dinámica de supervisión y control. No sería bueno empezar esta legislatura dando volantazos —del tipo “menos Bruselas y más España”; “menos defensa y más cooperación”, “menos empresas y más derechos humanos” etc—. El gran reto consiste en favorecer una dinámica de check and balance para nuestra acción exterior sin caer en el temible bloqueo partidista, como a menudo ocurre en EE UU.

El Parlamento puede lograr mucho, por ejemplo, reforzando los poderes de las Comisiones y Subcomisiones en Asuntos Exteriores, Defensa, Constitucional o las Comisiones Mixtas Congreso-Senado para la UE y para Cooperación; intensificando las comparecencias del gobierno y sus órganos, como el Consejo de Seguridad Nacional; solicitando excepcionalmente la comparecencia de la Comisión, el Eurogrupo, o el BCE; promoviendo Comisiones independientes de investigación para conflictos bélicos o crisis humanitarias; requiriendo más comparecencias de la sociedad civil; o mejorando la asistencia técnica a diputados y senadores. De paso, una reforma del Senado debería apuntar también a la implicación de las CCAA —muy especialmente Cataluña y País Vasco— en la coordinación de la acción exterior, y no solo a través de sus Oficinas y consejeros autonómicos en Bruselas.

¿Ventajas? Por ejemplo, al Ejecutivo le sería más difícil puentear al Congreso a la hora de iniciar una intervención militar; la Comisión Mixta Congreso-Senado para la UE podría reclamar al Ejecutivo más información con anterioridad a los Consejos Europeos, y no solo a posteriori; se podría abordar al fin de manera transparente y racional el control del presupuesto de Defensa; o se podría de manera conjunta revisar, y en su caso derogar, la Ley de Acción Exterior del PP - otro fiasco en la senda de anteriores Administraciones. Sería saludable que el Congreso supervise la designación de Embajadores, y conectar mejor con el Servido Europeo de Acción Exterior. Todo lo anterior podría implicar pactos para nuevas leyes, reformas legislativas y de los reglamentos de Congreso y Senado, o incluso modificaciones en una nueva Constitución.

En un segundo nivel, está Europa, que ocupará un lugar central en el próximo periodo. El primer viaje al exterior del presidente debería ser esta vez no tanto Rabat, sino Bruselas, para presentar su visión sobre la UE a sus socios y las instituciones comunitarias. Hay tres asuntos vitales para España: a) la política económica. Al tiempo que aborda una dura renegociación del presupuesto, el gobierno debe reclamar el fin de la austeridad fiscal, y buscar apoyos y coaliciones con otros socios (Grecia, Portugal, Francia, Italia) para dar un giro hacia una política presupuestaria más flexible, y un mayor foco en la inversión y el empleo. El posible enfrentamiento con la Comisión y los países del norte de Europa puede compensarse en parte con iniciativa y liderazgo en los otros dos asuntos: b) la política migratoria. Se debe poner de manera inmediata a disposición de nuestros socios un plan de refuerzo, material y humano, para abordar la crisis de refugiados y coliderar una política de asilo europea; y c) la política de seguridad y defensa europea: hay que reactivar las llamadas “cooperaciones estructuradas permanentes” y apostar por capacidades europeas y unidades multinacionales de despliegue rápido para afrontar crisis. En cuanto al pacto antiyihadista cocinado por PP y PSOE, debería renegociarse a partir de un diagnóstico más comprehensivo, en clave europea y global, y tratar de incluir a todos los grupos parlamentarios. Además, el gobierno habrá de posicionarse pronto en asuntos donde debería contribuir activamente a un mayor perfil de la UE, como Siria, Irán, Israel-Palestina, ó Rusia-Ucrania.

Paralelamente, el Congreso deberá trabajar más estrechamente con el Parlamento Europeo sobre el TTIP (Tratado de Libre Comercio e Inversión EE UU-UE), del cual hay nueva ronda negociadora en febrero. La Comisión Mixta Congreso-Senado debería supervisar esta cuestión para incorporar los estándares medioambientales de la reciente Conferencia del Clima de París; elevados estándares laborales y sociales, y la autonomía de los gobiernos en salud o educación. España no debería enrocarse en un rechazo frontal al Tratado, pero sí extender la negociación el tiempo que sea necesario. Finalmente, el nuevo Ejecutivo deberá tomarse muy en serio la gobernanza global, especialmente en el ámbito financiero de la lucha contra los paraísos fiscales, en el Consejo Europeo, la OCDE, o el G-20. En definitiva, un consenso en los primeros cien días de gobierno al menos tendrá la doble virtud de dotar de mayor calidad institucional a nuestra política exterior, y reducir el riesgo de graves y persistentes errores en la próxima legislatura.

Vicente Palacio es Director del Observatorio de Política Exterior (Opex) de la Fundación Alternativas