Reformar el Estado autonómico

Un año más se celebra en el Senado el Foro de las Autonomías. Allí se presenta el Informe Comunidades Autónomas,que desde hace 25 años viene cogiéndole el pulso al Estado autonómico. Ciertamente, los rasgos que hemos destacado en 2014 no invitan demasiado al optimismo.

El problema más grave es, sin duda, el “proceso soberanista” de Cataluña. Se enmarca en la crisis económica y social, pero sus causas son, obviamente, más profundas. En 2014 hemos asistido a la zozobra que causa la ausencia de diálogo, y la situación ha continuado deteriorándose. Por parte de la Generalitat de Cataluña se ha convocado una consulta bajo la forma de participación ciudadana, invocando el principio democrático, que generó una áspera controversia constitucional. La respuesta del Gobierno del Estado ha sido instar al fiscal general del Estado a presentar varias querellas penales contra los máximos responsables políticos autonómicos. Una escalada de tensión creciente ante la que apelamos a recuperar el equilibrio entre el principio democrático y el respeto a la Constitución y la ley en la actuación de los poderes públicos. El Tribunal Constitucional ha aportado pautas para el encauzamiento del conflicto a través de los procedimientos de reforma constitucional que, cuando menos, deberían permitir recuperar el diálogo.

Tampoco debe pasar desapercibido que, en el contexto de la crisis, asistimos a una creciente asimetría de las comunidades autónomas, sobre todo desde la perspectiva institucional. Se ha paralizado el proceso de reformas estatutarias a la mitad, de forma que siete estatutos son muy diferentes de los restantes, y dentro de ellos los de Cataluña y Andalucía singulares respecto a los demás. Además, algunas comunidades autónomas han impulsado reformas estatutarias o legales para constreñir sus instituciones de autogobierno mediante la reducción del número de parlamentarios y de su dedicación, o la supresión de órganos autonómicos. Esto tiene incidencia en el funcionamiento del sistema de Gobierno parlamentario, especialmente en el control del Ejecutivo, y supone volver a diversos tipos de comunidades autónomas. Precisamente cuando Cataluña o el País Vasco consideran insuficiente el marco actual, otras comunidades, especialmente Castilla-La Mancha, lo limitan. No deberíamos infravalorar esta asimetría pues tiene influencia en la organización del Estado.

Asistimos a una creciente asimetría de las comunidades autónomas

Hemos destacado también los problemas de financiación que aquejan de forma grave a las comunidades autónomas. La situación financiera de España ha experimentado una mejora a lo largo de 2014, pero las comunidades autónomas continúan teniendo dificultades. Se han seguido creando fondos para aportar liquidez tanto a las comunidades autónomas como a los municipios, según se viene haciendo desde 2012. Sin embargo, son soluciones coyunturales que generan una situación de dependencia respecto del Estado. Debe abordarse una solución más estable que garantice la autonomía en el marco de la reforma de la financiación autonómica. Un proceso que debería haberse culminado en 2014, pero ni siquiera se ha iniciado.

Estos problemas de financiación tienen una consecuencia directa en la garantía de los derechos sociales, un ámbito en el que las comunidades autónomas tienen competencias compartidas con el Estado. El problema es que parecen haberse roto los cauces de colaboración. Así, en materia de vivienda advertimos cómo las acciones legislativas autonómicas para afrontar el drama de los desahucios (Andalucía, Navarra, Canarias) han sido paralizadas mediante su impugnación ante el Tribunal Constitucional; y, en educación, el desarrollo autonómico de la ley Wert no está siendo consensuado sino conflictivo.

Pero el problema más grave es el de la aplicación de la Ley de Dependencia. Cada año se acrecienta la brecha en la atención que se presta en las diversas comunidades a las personas en esta situación. El Estado parece haberse desentendido de la garantía de este derecho. La ley obliga a que el 50% del coste del sistema sea aportado por el Estado. Sin embargo, en 2014 apenas ha cubierto el 18%. Las comunidades autónomas, y los propios beneficiarios, han debido atender esa ausencia, pero la situación es insostenible. No se trata de culpar a nadie, dadas las dificultades financieras, sino de apelar a un acuerdo entre el Estado y las comunidades autónomas para que pueda garantizarse un nivel básico de este derecho a todos los españoles, al margen del territorio en el que vivan.

La brecha en la aplicación de la Ley de Dependencia aumenta cada año

Mas no todos los rasgos del Estado autonómico en 2014 han sido negativos. Las comunidades autónomas están respondiendo a la pérdida de confianza de la ciudadanía en las instituciones y en quienes las representan con acertadas políticas de transparencia. En desarrollo de la Ley de Transparencia aprobada el año pasado por el Estado con carácter básico, varias comunidades autónomas han puesto en marcha sus propias leyes, intentando completar o reforzar su contenido (Andalucía, La Rioja, Murcia, Canarias y Cataluña). También se ha incorporado, por primera vez, la limitación de mandatos presidenciales (Murcia); se ha facilitado la iniciativa legislativa popular (Aragón y Galicia); se ha promovido la participación de asociaciones en el procedimiento legislativo (Andalucía); o incluso se ha aprobado una propuesta de reforma constitucional para ampliar la regulación constitucional de la iniciativa popular (Asturias). Son iniciativas bienvenidas, porque más participación significa más democracia.

En fin, el Estado autonómico está en crisis. Sus defectos estructurales han aflorado crudamente en el contexto de la “gran recesión” que sufrimos desde 2008. El conflicto de Cataluña es la expresión más nítida. La única salida que se entrevé es una reforma de la Constitución para rehacer el Título VIII y, con ello, alcanzar un nuevo pacto territorial aceptado por la mayoría de la ciudadanía, también en Cataluña. Desde la academia se han aportado mimbres suficientes para abordar esta reforma y no parece difícil encontrar un punto de acuerdo entre las distintas propuestas. Pero es una cuestión de voluntad política y sentido de Estado.

No obstante desde el Informe Comunidades Autónomas seguiremos intentando aportar respuestas a los problemas de nuestro modelo territorial. No sólo sobre la reforma constitucional del sistema, absolutamente necesaria, sino también planteando modificaciones concretas a partir de las deficiencias que vamos advirtiendo año tras año y que nos permiten ir haciendo camino al andar...

Eliseo Aja, José Antonio Montilla y Javier García Roca son catedráticos de Derecho Constitucional y directores del Informe Comunidades Autónomas.