El sistema de financiación autonómica: reformar desde el consenso

El reciente debate político sobre los posibles cambios en el sistema de financiación autonómica ha vuelto a poner sobre la mesa la necesidad de su reforma. No debemos olvidar, sin embargo, los logros del proceso descentralizador en España. En un periodo relativamente corto de tiempo se ha traspasado un volumen muy alto de competencias a las comunidades autónomas, sin que se hayan producido interrupciones en el acceso a los servicios públicos, se han evitado solapamientos significativos entre los distintos niveles de gobierno y el nivel de satisfacción ciudadana con los servicios gestionados por las comunidades es alto.

En los últimos años, hemos asistido a un clima de gran confrontación centrado en el reparto territorial del poder político. Viendo el nivel de dramatismo en el discurso, daría la impresión de que somos el único país del mundo con este tipo de fricciones. Nada más lejos de la realidad, ya que en todos los países descentralizados hay conflictos sobre el reparto de competencias y sobre la distribución de los recursos públicos. Las fricciones intergubernamentales son un elemento habitual de los Estados descentralizados y lo importante es contar con canales adecuados para resolver los conflictos y conseguir acuerdos.

Una de las reivindicaciones más habituales de las comunidades autónomas es la insuficiencia de recursos para hacer frente a los llamados servicios públicos fundamentales: sanidad, educación y servicios sociales. La evolución de los ingresos autonómicos no ha ido al ritmo de la creciente demanda ciudadana y del aumento en los costes de suministro, dando lugar a un desequilibrio cada vez mayor. Esa brecha aumentó significativamente en los primeros años de la Gran Recesión, en los que el gasto social creció con fuerza, al tiempo que los recursos tributarios y las transferencias del Estado caían abruptamente. El resultado fue un aumento explosivo de la deuda autonómica.

La solución al problema de la insuficiencia financiera pasa por dar respuesta a dos tipos de cuestiones. Por un lado, el tamaño de la cesta de recursos autonómicos —impuestos más transferencias— debería definirse con una aproximación más realista de las necesidades de gasto de los gobiernos regionales, teniendo en cuenta lo que realmente cuesta prestar los servicios transferidos. El informe presentado recientemente en el Congreso de los Diputados por un grupo de académicos (Propuestas para España: La reforma de la financiación autonómica) propone una medida muy consensuada: permitir que las comunidades autónomas, de manera colegiada, puedan modificar el tipo impositivo del IVA en la parte que les corresponde (en la actualidad, el 50%). Dado el gran potencial recaudatorio de este impuesto, esta medida proporcionaría a los gobiernos regionales un amplio margen para compensar las dinámicas expansivas del gasto social.

Por otro lado, incluso aunque el tamaño de la cesta de recursos sea suficiente en periodos de bonanza económica, la sostenibilidad de los sistemas de bienestar autonómicos pasa también por contar con algún mecanismo de aseguramiento frente a posibles shocks, como la Gran Recesión o la pandemia. Durante esta última, el Gobierno central aumentó los recursos autonómicos con fondos ad hoc, permitiendo a las comunidades navegar con mucha más holgura que durante la crisis anterior. Parece oportuna la idea de crear un instrumento específico para situaciones de crisis en forma de fondo de estabilización, que actúe de manera automática ante una coyuntura económica adversa, agilizando la respuesta y reduciendo la arbitrariedad en el reparto de los recursos. No solo contribuiría a la sostenibilidad de los presupuestos, sino que facilitaría la planificación presupuestaria autonómica a medio plazo.

Otra reivindicación territorial con gran repercusión mediática hace referencia al reparto entre las comunidades de las transferencias del Estado. De los datos del Ministerio de Hacienda se desprende que la desigualdad en la financiación garantizada por unidad de necesidad —lo que llamamos población ajustada— no tiene justificación técnica. Nuestro sistema de transferencias de nivelación no presenta un patrón distributivo claro, dando lugar a continuos sentimientos de agravio incluso en las comunidades mejor paradas en el reparto de los recursos. La reforma del sistema debería aproximar los recibidos por todas las comunidades de régimen común, garantizando un acceso similar de los ciudadanos a los servicios públicos.

Otro límite para la estabilidad del sistema es la financiación de las comunidades forales, Navarra y País Vasco, y, sobre todo, la fórmula de cálculo de sus contribuciones para financiar los servicios públicos centrales. Dado que en esa fórmula no se tienen en cuenta las políticas de nivelación de servicios que se aplican en las comunidades de régimen común, la financiación disponible para los territorios forales es mucho mayor. Mientras persista esta singular forma de calcular las respectivas aportaciones, la inestabilidad del sistema está casi asegurada.

Un último bloque de cuestiones guarda relación con las reglas fiscales y el reparto del techo de déficit entre las distintas administraciones públicas. Actualmente no hay normas que permitan calcular de forma automática qué parte del techo de déficit público permitido por las reglas fiscales europeas debe asignarse a cada nivel de gobierno y a cada una de las comunidades autónomas. La consecuencia es que ese reparto, aunque se discute con los gobiernos regionales, es potestad del Ministerio de Hacienda y no se puede conocer con antelación, lo que dificulta la planificación financiera a medio plazo. Sería muy positivo adaptar las reglas fiscales a la nueva normativa europea, incluyendo un protocolo relativo al reparto vertical y horizontal de los techos de déficit.

Todas estas cuestiones, y algunas otras, tendrían que discutirse en una eventual reforma del sistema de financiación autonómica. Descartadas las fórmulas mágicas que permitan atender todas y cada una de las demandas de las distintas comunidades y mantener al mismo tiempo la suficiencia financiera del Gobierno central, lo único que podemos esperar es que las partes echen mano de una dosis extra de voluntad negociadora y alcancen una fórmula de consenso aceptable para la mayoría.

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