Hacia un sistema de pensiones equitativo y sostenible

De las pocas certezas que tenemos sobre las posibles líneas de política económica en esta incierta legislatura, una bien definida es la necesidad de seguir profundizando en el diseño de un sistema de pensiones equitativo y sostenible. Ambos calificativos son fundamentales como objetivos de la arquitectura del sistema, aunque el debate se ha centrado mayoritariamente en los retos que imponen los cambios en la estructura demográfica sobre su viabilidad financiera.

Las implicaciones del aumento de la esperanza de vida y de la caída de la fecundidad sobre el sistema de pensiones son grandes. Asegurar su sostenibilidad es una cuestión prioritaria. Aun así, no debe relegarse a un plano secundario su importante contribución a la contención de la desigualdad en la mayoría de los países. El sector público interviene en el mercado de pensiones con distintas herramientas no solo porque el mercado por sí solo daría lugar a un nivel de aseguramiento insuficiente, o porque algunos riesgos no pueden asegurarse por el sector privado, sino porque el libre funcionamiento de aquel generaría graves problemas de equidad.

La importancia de los sistemas públicos de pensiones en la promoción de la equidad queda reflejada en los datos que regularmente ofrece la Unión Europea. En todos los Estados miembros, las pensiones son el componente del sistema de impuestos y prestaciones sociales que más reduce la desi­gualdad, con un efecto especialmente relevante en los países mediterráneos. La razón es tanto la progresividad como el gran volumen del sistema de pensiones. En el caso de España, consigue reducir la desigualdad más de un 20%, un impacto que prácticamente duplica el del resto de prestaciones monetarias. Este efecto tan potente ha supuesto una reducción muy importante de la pobreza de las personas mayores, que han pasado de ser el grupo de edad con mayor riesgo a principios de este siglo a ser el menos vulnerable en la actualidad.

Aunque los llamados sistemas de reparto no tienen objetivos redistributivos explícitos, son varios los canales a través de los cuales producen ese efecto moderador. Uno de ellos es la redistribución entre distintas generaciones de trabajadores. Dado que las pensiones de los jubilados no se financian con sus cotizaciones individuales previas sino con las de quienes hoy trabajan, las mejoras en los salarios de generación en generación producen una transferencia de renta desde las generaciones de trabajadores actuales a las pasadas. Hasta la crisis de 2008 esta fue la realidad, ya que cada generación tenía un salario medio en términos reales superior al de la anterior. Las últimas cohortes incorporadas al mercado laboral han experimentado una situación distinta debido a la devaluación salarial vivida en la crisis, que afectó especialmente a las franjas más jóvenes de trabajadores.

El principal efecto redistributivo se produce desde quienes tienen mayores salarios a los que tienen menores remuneraciones y periodos de cotización más cortos. La existencia de pensiones mínimas y máximas contribuye, por definición, al estrechamiento de las diferencias en las rentas durante la etapa de retiro respecto de las percibidas durante los años de actividad económica. En general, todos los elementos que determinan las cuantías de las pensiones pueden afectar a su capacidad redistributiva. Entre ellos, están las decisiones sobre su revalorización anual o los años que se toman como referencia para el cálculo de la pensión. Por otro lado, existen pensiones no contributivas para quienes no han generado el derecho a una pensión contributiva y no tienen recursos económicos suficientes, financiadas a través de las aportaciones del Estado, que benefician claramente a los hogares con rentas más bajas.

El alejamiento de las pensiones de las rentas medias, la reducida intensidad protectora de algunas de ellas, como las de viudedad, o la intermitencia de los historiales laborales en algunos colectivos, se han ido corrigiendo en el tiempo, aunque todavía persisten algunas de estas dificultades. A estas se suman otras, como las diferencias considerables en la pensión media de cada comunidad autónoma, pese a que la legislación no establece ningún tipo de determinación territorial de las cuantías. Estas diferencias surgen tanto por los distintos niveles salariales en cada territorio como por el mantenimiento durante décadas de un sistema de regímenes especiales que acompañaban al régimen general de la Seguridad Social y que, dados los diferentes patrones regionales de especialización productiva, se traducían en distintos niveles de protección.

Se mantiene también una importante brecha de género. Aunque se ha ido reduciendo la distancia, la pensión media de las mujeres es casi un tercio más baja que la de los hombres. Su mejora depende tanto de la evolución de las pensiones mínimas y de las cuantías de las de viudedad como, sobre todo, de las condiciones que hacen que sus historiales de cotización sean menos completos. La brecha se ha tratado de corregir mediante el complemento de brecha de género, aunque de baja cuantía, y la reciente mejora en el tratamiento de las lagunas de cotización de las mujeres.

Otro aspecto limitativo de la capacidad redistributiva de las pensiones es la singularidad en el contexto comparado de las cotizaciones sociales, que tienen un peso mayor sobre el total de los ingresos públicos en España que en el promedio europeo. Hasta fechas recientes, era el único país de la UE-27 donde resultaban regresivas, debido a un tope máximo en las bases de cotización más bajo que en otros países de nuestro entorno. El incremento en la última reforma de ese límite máximo debería contribuir a la reducción de esta regresividad.

Avanzar en las líneas señaladas reforzaría el papel central de las pensiones públicas como principal instrumento redistributivo. Aunque la prioridad sea dar respuesta a los complejos desafíos relacionados con la suficiencia de los recursos que las financian, no se debe olvidar que cualquier modificación en las piezas del sistema de pensiones puede afectar seriamente al motor principal de reducción de la desigualdad en nuestro país.

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