El caos fiscal que enfrenta a España

El sistema de financiación autonómica es uno de los principales soportes de la arquitectura institucional de España. Un instrumento imprescindible a través del cual las comunidades pueden financiar sus gastos en sanidad, educación y servicios sociales de forma más o menos equitativa. Cada año reciben en torno a 90.000 millones de euros, el equivalente al 9% del PIB, de los impuestos cedidos por el Estado (50% del IRPF, 50% del IVA y 58% de los impuestos especiales).

La fórmula sobre la que se distribuye esa cantidad genera terribles tensiones territoriales y políticas. Todas las comunidades recelan del resto y reclaman cada vez más recursos para sí. Se quejan insistentemente de los perjuicios del sistema cuando, evidentemente, todas no pueden salir mal paradas.

Lo cierto es que este mecanismo tan importante para el equilibrio del Estado es opaco, complejo, confuso y está cuajado de parches que tratan de tapar injusticias históricas o compensar reclamaciones políticas. Eso es lo que piensan la mayoría de los expertos consultados para elaborar esta información.

“Es como un Frankenstein”. Así lo calificó uno de los 50 catedráticos de Hacienda Pública que participaron hace unos meses en un seminario organizado por la Fundación de las Cajas de Ahorro (Funcas) y la red de investigadores en financiación autonómica y descentralización financiera en España (RIFDE) para debatir sobre el modelo y proponer alternativas para mejorarlo. “Un Frankenstein sí, pero que refleja la realidad”, matizó otro de los asistentes.

El debate sobre cómo debería ser el nuevo sistema de financiación cobra fuerza justo antes de las elecciones autonómicas y municipales que se celebran el próximo domingo. La agencia de calificación de riesgos Standars & Poor’s emitió el pasado viernes un informe en el que advertía: “Sigue siendo esencial una reforma amplia para lograr un sistema de financiación regional sostenible”. Varios candidatos autonómicos han esgrimido la reforma de la financiación como una de las banderas de su campaña.

FAES, la fundación del Partido Popular (PP), calificó hace unas semanas el actual modelo de financiación como un “fracaso rotundo”. Y aunque admite que la crisis y la consecuente caída de la recaudación tributaria afectaron al sistema, lo critica porque, a su juicio, no ha cumplido los objetivos de equidad ni de justicia. En realidad, el actual sistema no funciona tan mal, pero tiene algunos elementos que provocan distorsiones y concede argumentos a las autonomías para quejarse.

Más autonomía fiscal

El consenso de los académicos es que las comunidades tienen que ganar en responsabilidad y autonomía tributaria. Ese será uno de los grandes debates de la reforma que se avecina.

El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, anunció hace unas semanas que tras los comicios autonómicos presentaría una propuesta sobre la reforma de la financiación. En los bocetos de Hacienda, ese primer borrador abordaría una profunda “reordenación de los tributos autonómicos”, según explican fuentes del ministerio. No obstante, el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, ha enfriado las expectativas al aplazar la reforma de la financiación a la próxima legislatura. Es consciente de que abrir este melón antes de las generales generaría tensiones políticas que perjudicarían sus intereses.

Pero el debate no se puede postergar y comenzará a avivarse a partir de este domingo. Las comunidades son incapaces de ajustar más sus cuentas con los recursos con los que cuentan. El Gobierno ya les ha lanzado un flotador. Les ha inyectado decenas de miles de millones en créditos a tipos de interés ridículos o gratuitos.

Mientras usa esta vía para financiar a las que acumulan más desequilibrios por la puerta de atrás, el Ejecutivo ya ha anunciado que no pondrá más dinero en el sistema para conseguir el respaldo de las comunidades como en otras ocasiones. Centrará el cambio en una nueva reforma fiscal que abarque los impuestos autonómicos, apuntan desde Hacienda.

Montoro quiere poner orden en la maraña de impuestos autonómicos. Las comunidades tienen más de 75 tributos propios por los que apenas recaudan 2.000 millones, tan solo el 2,4% de sus ingresos tributarios. En los últimos cuatro años han aprobado cerca de 30 nuevos impuestos: los gravámenes por las bolsas de basura, los aprovechamientos cinegéticos, los impuestos a las grandes superficies o a las tierras infrautilizadas.

Por otro lado, existen profundas diferencias entre el tratamiento que las comunidades dan a los impuestos parcialmente cedidos (patrimonio, sucesiones y donaciones; y transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados). Las autonomías donde el PP ha gobernado durante varias legislaturas han tendido a rebajar estos tributos vinculados en cierto modo con el capital, frente a las gobernadas por el PSOE, que los han mantenido más elevados.

El caso de Madrid es paradigmático. Es la única que ha bonificado al 100% el impuesto sobre el patrimonio y es la que mantiene los tributos sobre las herencias más bajos, lo que ha acentuado la competencia fiscal. A la vez que baja impuestos, es una de las más vehementes al reclamar una mejora de su financiación.

El Gobierno quiere acabar con estas asimetrías al mismo tiempo que otorga más autonomía tributaria a las comunidades. Para ello prevé armonizar los tributos cedidos. Y ya tiene una hoja de ruta.

La comisión de expertos creada por el Gobierno para que diseñaran una propuesta sobre la reforma fiscal recomendaba reformar los tributos autonómicos. El llamado “grupo de sabios” liderado por Manuel Lagares proponía eliminar el impuesto sobre el patrimonio, homogeneizar el de sucesiones y donaciones estableciendo una horquilla de tipos mínimos y máximos y suprimir el de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. Además, sostenía que si una comunidad quisiera aprobar un nuevo impuesto tendría que pedir permiso al resto de Gobiernos regionales en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera —el órgano de interlocución entre el Ejecutivo y las regiones en asuntos económicos—. Lagares también propuso más homogeneidad en el tramo autonómico del IRPF. Planteaba que no pudieran subir el escalón máximo por encima del tope estatal. Aunque el Gobierno no siguió al pie de la letra todas las recomendaciones del comité de expertos —sobre todo por motivos presupuestarios—, lo cierto es que comparte el espíritu de la reforma y tratará de seguir al máximo sus consejos.

Ceder el 100% del IRPF

Alain Cuenca, profesor de la Universidad de Zaragoza, considera que sería conveniente establecer un mínimo en todos los impuestos autonómicos. Sobre todo en el de sucesiones y donaciones. Este experto, que conoce de primera mano el actual modelo de financiación, cree que no haría falta que se establecieran topes máximos para los tributos. “La autonomía fiscal consiste en que puedan subirlos. Se tendría que aplicar a todos los territorios, incluidos País Vasco y Navarra”. Otra de sus propuestas pasa por aprobar impuestos medioambientales. “Habría que dar juego a las comunidades para que tuvieran más responsabilidad tributaria y autonomía fiscal para que puedan recaudar suficiente”. Cuenca es autor de una de las propuestas más rompedoras en el ámbito de la fiscalidad autonómica. Apuesta por ceder el 100% del IRPF a las comunidades a cambio de que el Estado recuperara la totalidad del IVA y de los impuestos especiales. Pero reconoce que es arriesgado porque el impuesto sobre la renta es el más redistributivo del sistema fiscal español y cederlo a las comunidades pondría en riesgo este principio.

Alejandro Esteller, profesor de la Universidad de Barcelona, ve con buenos ojos algunas de las propuestas de Lagares. Cree necesario armonizar sucesiones y donaciones para que “las comunidades no puedan atraer a contribuyentes con iniciativas populistas”. E insiste: “Habría que evitar la competencia fiscal masiva”. Explica que el tributo sobre las herencias “es un impuesto que no está bien diseñado. Lo pagan las clases medias y tiene defectos en su estructura”. Las grandes fortunas traspasan sus propiedades a través de participaciones en sociedades u otros instrumentos complejos que son más baratos fiscalmente. También aboga por suprimir el impuesto sobre el patrimonio “porque no es eficaz para lograr una distribución más equitativa de la carga fiscal”, a cambio propone gravar la riqueza subiendo los tipos del impuesto sobre el capital en el IRPF.

Ángel de la Fuente, director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), se muestra más escéptico con la reforma del aparato tributario regional. Cree que es insuficiente para solucionar los problemas que tiene el sistema de reparto de los recursos a las comunidades. “Poner en orden todo el régimen tributario de las comunidades parece razonable, pero no es suficiente”, advierte este experto, uno de los más prestigiosos en la materia. “Habría que darles los instrumentos para que puedan subir y bajar impuestos. Pero que lo hagan ellas y no se escuden en el Estado”, razona. De la Fuente plantea que las comunidades puedan establecer nuevos copagos sanitarios o por uso de infraestructuras siguiendo la estela del informe Lagares. Y cree que podrían tener un tramo del IVA que se subiría o bajaría colegiadamente.

A pesar de que el Gobierno parece resignado a limitar la reforma de la financiación a un cambio cosmético en los impuestos regionales, lo cierto es que algunos expertos, como De la Fuente, reclaman modificaciones más profundas en la estructura del sistema de financiación actual.

Un velo de ignorancia

El actual sistema fue aprobado en 2009, cuando la crisis financiera se disponía a dar la dentellada más grande. Se cerró con el acuerdo de casi todas las comunidades tras la decisión del anterior Gobierno socialista de inyectar 11.400 millones de euros más a las autonomías que favoreció sobre todo a Madrid y Cataluña. Este modelo estableció tres fondos de reparto. Uno es el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF), que distribuye el 80% de los recursos del sistema para que todas las comunidades puedan prestar de forma similar los servicios de educación, sanidad y servicios sociales. En la práctica este fondo ha funcionado correctamente igualando a todas las comunidades, pero respetando ligeramente la posición de los territorios más prósperos.

El problema surge con los otros dos fondos: el de suficiencia, que reparte cerca del 16,5% de los recursos para financiar el resto de competencias transferidas y asegurar el statu quo. Es decir, asegura que ninguna comunidad va a perder recursos frente al modelo anterior. Precisamente este es uno de los puntos de más controversia entre los académicos. Adicionalmente se creó un fondo de convergencia para reducir las diferencias entre autonomías y apoyar a aquellas con menos rentas.

Las críticas se centran en estos dos últimos fondos porque son poco transparentes y su distribución se achaca a cuestiones meramente políticas.

Ángel de la Fuente defiende que tendrían que eliminarse las diferencias que provoca el fondo de suficiencia y convergencia. “Debería dejarse solamente un fondo de reparto que funcione como el de garantía y sirva de nivelación”, apunta. Aunque este experto admite que el actual sistema mejora al anterior, se muestra crítico con los dos fondos accesorios. “Lo lógico es que todas las comunidades tengan una financiación que les permita prestar los mismos servicios en condiciones de igualdad”, remacha.

Alain Cuenca opina que habría que abordarse la financiación en un contexto amplio. Redefiniendo las competencias, los recursos y, en su caso, incluir los criterios de reparto en la Constitución, como hace Alemania. Cuenca sostiene que “no es verdad que la crisis haya hecho que el sistema no funcione” como sostiene FAES. Explica que el acuerdo se cerró en 2009 cuando la crisis ya era un hecho y se tuvieron en cuenta sus posibles efectos. Resta importancia a las diferencias por habitantes que esgrimen algunas comunidades para reclamar más dinero porque recuerda que el 80% de los recursos se reparten de forma equitativa. Frente a De la Fuente, que se muestra muy crítico con el statu quo, Cuenca admite que se trata de un problema político. “Cómo le dices a una comunidad que tenía unos determinados ingresos que con el nuevo modelo va a recibir menos proporcionalmente”, reflexiona. Y recuerda que el actual sistema corrige algo este problema. Cuenca y De la Fuente coinciden en que desde 1986, cuando se pacta el primer modelo, las comunidades siempre han pedido más recursos. “En lugar de subir los impuestos y asumir el coste político, los bajan y reclaman más dinero al Estado. Falta más responsabilidad fiscal por parte de las comunidades”.

“Si aplicásemos el velo de la ignorancia”, explica Francisco Pérez, catedrático de la Universidad de Valencia y director del IVIE (Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas), “las diferencias de necesidades de financiación por habitante responderían a criterios de equidad”. “Si encerrásemos a los consejeros de Hacienda en un despacho sin que supieran a qué territorio representan, se pondrían de acuerdo sobre el sistema de financiación en dos horas”. Pero la realidad hace imposible aplicar ese juego, por lo que se aventura una tensa negociación para mejorar el Frankenstein autonómico.