La reforma elude la doctrina del déficit cero

De la doctrina del déficit cero, que consagró el Gobierno del PP a finales de 2001, al déficit estructural limitado por mandato constitucional, que asumen ahora socialistas y populares, hay más de un paso. Casi todos suponen dar flexibilidad al principio de estabilidad presupuestaria, un margen de actuación que reclamaban la inmensa mayoría de los expertos.

Hay asuntos en los que se va más allá de la regla de oro que Alemania incorporó en 2009 a su Constitución, principal referente de la reforma: se da rango constitucional al límite de la deuda pública y se prioriza en los Presupuestos el pago de esa deuda. Además, el desarrollo mediante ley orgánica echa sal en la herida de las críticas (falta de participación ciudadana y urgencia injustificada) al Gobierno. Las leyes orgánicas no admiten la iniciativa popular para su elaboración o modificación. Y los plazos (hasta el verano de 2012 para aprobar la ley, hasta 2020 para la entrada en vigor del límite de déficit) reabren la incógnita sobre la necesidad de una reforma exprés de la Constitución. A continuación, los aspectos fundamentales de la propuesta.

El PP había defendido en el Congreso un déficit cero puro y duro

Los plazos fijados no justifican una modificación exprés de la Constitución

Se va más allá que Alemania en el tope de deuda y en dar prioridad a su pago

La reforma prevé una salida en casos de emergencias y catástrofes

- Estabilidad presupuestaria sobre todas las cosas. La reforma eleva a rango constitucional lo que ya preveía la Ley de Estabilidad Presupuestaria (aprobada en 2001) y su posterior reforma (mayo de 2006), aunque aquí los socialistas la condicionaron al ciclo económico -se permitía el déficit en caso de bajo crecimiento o recesión-. En cambio, el Gobierno del PP exigía un déficit cero puro y duro a todas las Administraciones, algo que volvió a defender hace unos meses en el Congreso. El principio también había sido adoptado por la Unión Europea, por lo que ya era de obligado cumplimiento para España.

- El déficit estructural. Uno de los puntos básicos de la reforma. La referencia no es el saldo absoluto que arrojan las cuentas públicas cada año. Tampoco, por tanto, el límite del 3% del PIB a partir del cual la UE advierte de que se ha incurrido en un déficit excesivo y obliga a una corrección en tres años. En la Constitución, la referencia será el saldo estructural, que corrige los efectos del ciclo económico en las partidas presupuestarias. Cuando la economía se sobrecalienta (como con la burbuja inmobiliaria), el Estado recibe ingresos extraordinarios vía impuestos que desaparecen en cuanto la situación se normaliza. En el otro extremo, cuando se entra en recesión, se disparan algunos gastos, como las prestaciones por desempleo o las ayudas sociales.

Por definición, el déficit público estructural, al no incluir "los gastos e ingresos vinculados a las expansiones y las recesiones normales en el ciclo económico", es más contenido cuando peor están las cosas: en 2010, según los cálculos de la Comisión Europea, España tuvo un déficit estructural del 7% del PIB, cuando el déficit absoluto escaló al 9,2%. Y el saldo estructural es menos generoso (y más difícil de cumplir) en tiempos de bonanza. Así, el superávit absoluto de 2006, el 2% del PIB español, se convierte en un 1,5% en términos estructurales.

- Los márgenes del déficit. El Consejo de la Unión Europea acordó, en la reforma del Pacto de Estabilidad (2005) un objetivo de saldo estructural a medio plazo: los países deben situarse en un margen entre el equilibrio (o superávit) y el 1% del PIB de déficit estructural. Si una situación extraordinaria, como la presente recesión, dispara el déficit estructural, cada Estado debe corregir el desfase a un ritmo del 0,5% del PIB al año. El pacto entre el PP y el PSOE estrecha los márgenes previstos por Bruselas al prever (en la Ley Orgánica) un objetivo del 0,4% del PIB, similar al fijado por Alemania (0,36%).

- Remisión a una ley orgánica. Era una opción que ya barajó el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, cuando Alemania intentó en marzo, por primera vez, que la estabilidad presupuestaria quedara blindada en las Constituciones nacionales. La ley orgánica solo requiere mayoría absoluta en el Congreso para ser aprobada (y para ser cambiada). Todo lo que se remita a esta norma (y es mucho) evita así los mayores requerimientos de la reforma constitucional (mayorías de tres quintos, posibilidad de referéndum si lo pide un 10% de los parlamentarios). Además, una ley orgánica no puede ser reformada ni elaborada como consecuencia de una iniciativa popular.

- Pago prioritario. La autorización por ley para emitir deuda pública ya era preceptiva antes. La novedad básica estriba en darle "prioridad absoluta" al pago de los intereses y el capital de la deuda pública. En este caso, la inspiración es americana: varios Estados de EE UU blindan en sus normas básicas el pago de los intereses de la deuda pública. Es una cláusula destinada a calmar a los mercados y que, según como se interprete, veda la posibilidad de que un Gobierno decida no pagar la deuda, aún en situaciones extremas. En teoría, antes debería de dejar de pagar cualquier otro gasto, por esencial que sea.

- Límite a la deuda pública. Supone dar rango constitucional a lo que el Tratado de la UE (que obliga a España de la misma manera) establece en un protocolo: limitar al 60% del PIB el volumen de deuda pública viva. Es la conexión más directa con una cifra existente que se incluye en la propuesta de reforma constitucional. Además, se vincula con una referencia absoluta, sin correcciones por el ciclo económico. Ni Alemania, inspiradora del blindaje constitucional, incluye una limitación tan expresa en su norma básica.

- Excepciones. En una redacción muy similar a la que aprobó Alemania en 2009, la reforma prevé una salida a situaciones extraordinarias en las que los límites del déficit y de la deuda ahogarían la respuesta, también extraordinaria, del Gobierno de turno. Entre esos supuestos (emergencias, catástrofes) se incluye la recesión económica, aunque no se precisa si debe ser grave. Como en Alemania, la suspensión de esos límites requiere el apoyo previo y mayoritario del Parlamento.

- Plazos generosos. Se plantea que la ley orgánica, que desarrolla buena parte de la reforma constitucional, se apruebe antes de junio de 2012, aunque PP y PSOE se han comprometido a hacerlo antes de finales de año. Los límites del déficit estructural (0,4% del PIB) no entrarían en vigor hasta 2020. En teoría, el límite de la deuda pública (60% del PIB) se aplicaría desde que se apruebe la reforma (en septiembre, si se cumple el plan del Gobierno). El nivel actual (65% del PIB) ya es superior, con lo que lo determinante es si habrá nuevos mecanismos para acelerar su reducción. Aquí, como en tantas otras cosas, habrá que esperar a la ley orgánica.