Blindar las competencias

El Título IV del nuevo Estatuto de Cataluña, dedicado a las competencias, contiene 163 artículos, lo que le convierte en el más extenso del proyecto, que consta de 227. Tan prolijo texto tiene su origen en el detallismo con el que se enumeran las competencias que corresponden a la Generalitat. Los ponentes buscaban una fórmula para frenar las invasiones competenciales por parte del Gobierno central mediante decretos u órdenes ministeriales. El Consejo Consultivo no halló ningún rastro de inconstitucionalidad en el articulado, si bien obligó a cambiar una disposición adicional por la cual se blindaban algunas competencias mediante la apelación a los derechos históricos. Estos derechos tan sólo se citan para otorgar a la Generalitat una "posición singular" en materias como lengua, cultura, educación y derecho civil."La jurisprudencia del Tribunal Constitucional establece que el Gobierno ha de desarrollar la legislación básica del Estado a través de leyes, salvo en casos excepcionales. Pero en la práctica, la excepcionalidad se ha convertido en la norma". José Antonio Montilla, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Extremadura, avala la técnica utilizada por los ponentes del Estatuto catalán para blindar las competencias de la Generalitat y evitar así futuras laminaciones por parte del Ejecutivo central. No en vano, el Gobierno catalán tiene pendiente de sentencia del Tribunal Constitucional 17 recursos por conflictos competenciales con la Administración central.

La fórmula utilizada en el proyecto estatutario consiste en detallar de forma pormenorizada, a veces rayando el enciclopedismo, las materias y submaterias que corresponden a la Generalitat. Además, define la tipología de las competencias autonómicas que divide en exclusivas, compartidas o ejecutivas.

La técnica, a ojos de los juristas, es acertada siempre y cuando, puntualizan, no invada competencias estatales. Sin embargo, comporta serios riesgos para el funcionamiento del Estado autonómico, advierten. Por una parte, la rigidez de los contenidos podría conducir a un federalismo de tipo asimétrico, es decir, de profundas diferencias competenciales entre las autonomías si éstas, en sus futuras reformas estatutarias, no asimilaran sus competencias a las de Cataluña con la misma minuciosidad.

"Ante esta situación, el Gobierno podría tener la tentación de recuperar la doctrina de supletoriedad", comenta Montilla. Un aviso que comparten dos catedráticos de Derecho Constitucional que prefieren ampararse en el anonimato, ya que han sido elegidos por el PSOE para examinar el proyecto de Estatuto.

La regla de supletoriedad fue muy utilizada por los Gobiernos centrales para aprobar normas de carácter básico destinadas a las comunidades autónomas que optaron por la vía del artículo 143 -las no históricas-, sobre materias de las que carecían de competencias. Esta circunstancia levantó ampollas entre las autonomías históricas, pues estas leyes, al final, se les aplicaban también a ellas, invadiendo así sus competencias. El Tribunal Constitucional, en una destacada sentencia de 1997 sobre la ley de urbanismo, revocó esta norma. La pormenorización de las competencias representa, para Montilla, "volver atrás en la construcción federal del Estado autonómico que empezó a perfilar el Constitucional con esa sentencia".

Lìdia Santos, ponente socialista y doctora en Derecho, José Antonio Montilla y el resto de catedráticos consultados coinciden en avisar del riesgo de "petrificación" que acarrea entrar en tan puntillista detalle competencial. "Indudablemente se gana en seguridad, pero también la jurisprudencia evolutiva del Tribunal Constitucional permite la flexibilidad y no sería, por tanto, el caso catalán", señala uno de los catedráticos elegidos por el PSOE. "Particularmente prefiero la enumeración genérica de las competencias, pues se puede caer en el intervencionismo", apunta Santos. Y Montilla abunda: "Creo excesivo el grado de detallismo, porque limita la acción y voluntad de otras mayorías políticas".

"Me parecen muy correctas todas estas opiniones, pero teóricamente, porque en la práctica llevamos 25 años de laminación de competencias por parte del Gobierno central y de interpretaciones autonómicas restrictivas por parte del Constitucional", contradice Quico Homs, ponente de Convergència i Unió en la ponencia. Éste recuerda que el Estatuto de 1979 enumera de forma genérica las competencias exclusivas de la Generalitat y sobre las que tiene capacidad legislativa.

"La reforma actual no cae sobre terreno yermo, sino tras una experiencia larga, de 25 años. Aquí se ha extendido una mentalidad por la cual la legislación estatal prevalece sobre la autonómica", agrega. Por tanto, comenta, la fórmula de blindaje clarifica la división competencial entre Administraciones y evita, o al menos intenta, futuras invasiones por parte del Gobierno central.

Lìdia Santos suscribe, con matices, esta idea. Recuerda que la fórmula del blindaje les vino propuesta por el Instituto de Estudios Autonómicos -una técnica que a uno de los catedráticos consultados le parece "muy inteligente"- pero que provocó grandes y "enmarañados" debates en el seno de la ponencia. Circunstancia que, señala la diputada socialista, puede reproducirse en la negociación en las Cortes porque "en la división de competencias nos hemos situado siempre en la banda alta autonómica, en el borde de la constitucionalidad".

Un ejemplo de estos acalorados debates se produjo en la apelación a los derechos históricos para blindar determinadas competencias, que Convergència i Unió y Esquerra Republicana apoyaron en comisión parlamentaria. Finalmente, las formaciones del tripartito recondujeron la situación y la referencia a tales derechos se incorporó en el artículo 5, pero sin vincularla a la asunción de competencias ni citando la disposición adicional primera de la Constitución. Mientras a algunos catedráticos la fórmula les parece "limpia como una patena", José Antonio Montilla introduce objeciones. "Me parece correcto otorgar a la Generalitat, mediante los derechos históricos, un carácter singular en competencias como el derecho civil o la lengua, pero no en educación o cultura".