La nueva financiación

La propuesta del Gobierno tripartito, tal como ha manifestado el presidente Maragall, no es la luna pero está muy arriba. Comentario que de entrada trasluce nuestro inveterado espíritu pactista.

El modelo propuesto se fundamenta en tres puntos básicos: agencia tributaria propia, capacidad normativa sobre todos los impuestos y aportación máxima al Estado del 50% de la recaudación obtenida en Cataluña. Hay que anticipar que el modelo propuesto se aproxima respecto de la situación presente, por una parte, al modelo alemán, y por otra, al modelo de concierto-convenio de las comunidades forales españolas.

La agencia tributaria propia, que no se sabe si será independiente o en consorcio con la estatal, resulta imprescindible para efectuar la gestión y la recaudación de los impuestos estatales (todos o casi todos). En todo caso, como algo completamente aparte de su formal independencia, o no, respecto de la Agencia Tributaria estatal, la integración de la información tributaria para la gestión más eficiente del sistema tributario requiere unas dosis imprescindibles de actuación en consorcio.

La capacidad normativa sobre los impuestos consiste ya en una característica destacada del modelo vigente desde 2002. Su aplicación podría chocar con las previsiones constitucionales (artículo 133.1 CE), del mismo modo que incluso la potestad normativa de las comunidades forales está condicionada al respeto debido a la estructura tributaria estatal. Cabría pensar en avanzar -mediante la LOFCA que conviene tener presente que es la cláusula de cierre constitucional- en alcanzar potestad tributaria completa en los impuestos hoy cedidos que podrán pasar a ser propios (patrimonio, sucesiones y donaciones, transacciones patrimoniales y algunos impuestos especiales menores).

La aportación máxima al Estado de la mitad de la recaudación líquida obtenida de todos los impuestos de Cataluña es el aspecto que más dificultades puede crear, tanto por su carácter impreciso como porque podría llevar a conculcar el artículo 138.2 de la CE, al igual que ahora sucede con el modelo de financiación foral. Es en este punto, precisamente, en el que se han concentrado los comentarios críticos que la propuesta ha recibido desde todos los frentes, incluso de presidentes autonómicos del PSOE.

Convendría recordar que la financiación prevista en los distintos estatutos nunca ha sido plenamente aceptada. La del Estatuto de 1932 por su deficiente cuantificación, desmontada argumentalmente por José Larraz, más tarde ministro de Hacienda. Tampoco prosperó la propuesta contenida en el artículo 45 del Estatuto de 1979, de aplicación prevista para después de la conclusión del periodo transitorio. Asimismo conviene recordar que el modelo de financiación, con la excepción del artículo 45 (aproximación al sistema de concierto económico del estatuto), se generalizó después a todas las comunidades de régimen común, si bien con la salvaguarda de la disposición adicional 7ª, que prevé su ajuste a lo que establezca la LOFCA.

La propuesta formulada responde en buena medida a los acuerdos suscritos por el Gobierno tripartito el 14 de diciembre de 2003, en relación con la financiación autonómica, y configura su epígrafe V. Documento aquel que cabe calificar de acuerdo de máximos y que -conviene recordarlo- se diseñó con un destinatario -el Gobierno español- previsiblemente distinto.

Así las cosas, sorprende que la propuesta insista en algunos aspectos de aquel documento, y en particular en los más conflictivos, como los consistentes en insistir en la negociación bilateral que se sabe que se concluirá -después de la modificación que corresponda de la Constitución, tal como acaeció en 1931 y en 1978- a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera; en reclamar la compensación apropiada por los déficit acumulados en infraestructuras durante los últimos años, que supone entrar en un ámbito claramente pantanoso, y cuando, en fin, se establece una platónica referencia a la equiparación del déficit fiscal en el plazo de 10 años al de territorios europeos de similar nivel de renta, sin tener en cuenta las posiciones relativas de renta por habitante en los distintos países.

El modelo de financiación propuesto, tanto por su encaje temporal como por sus implicaciones políticas y por su contenido técnico, resulta difícilmente asumible y carente de realismo, todo lo cual, si luego no se explica adecuadamente, producirá una considerable desilusión entre la ciudadanía.

Con toda seguridad, las matizaciones que se introducirán en el proceso de negociación, cuando inevitablemente se produzcan, permitirán la generalización del modelo resultante. En este sentido, además se deben tener en cuenta dos aspectos esenciales: la financiación sanitaria requiere un modelo específico, completamente aparte del modelo general, y la concreción del déficit de infraestructuras requiere, por una parte, un modelo a medio plazo de cuantía objetivada (población, PIB, superficie, etcétera), y por otra, crear un stock de proyectos para ejecutar y dejar de jugar, haciendo política seria de reserva de suelo en que asentar las infraestructuras.

En definitiva, el modelo general requiere una negociación multilateral para mejorar el ahora existente, cuyas principales deficiencias exigen una reforma en profundidad de la financiación sanitaria y de las infraestructuras.

Alexandre Pedrós Abelló es catedrático de Hacienda Pública de la UB.