Debate a dos o entre 17

La respuesta al debate sobre el carácter más o menos bilateral o multilateral que deba tener el sistema autonómico no está escrita en la Constitución. Es política y depende del perfil que se quiera dar al modelo. Los juristas afirman, en general, que no hay en la Constitución una opción definida sobre esta disyuntiva, aunque en muchas ocasiones la naturaleza de las cosas conduce más a una u otra opción. O hacia una mezcla de las dos, en tensión más o menos permanente. Eso significa, según el catedrático de Derecho Constitucional Manuel Gerpe, de la Universidad Autónoma de Barcelona, que "ni multilateralismo ni bilateralismo pueden ser absolutos".

El actual momento político, marcado en esta cuestión por la reforma del Estatuto catalán, requiere, a juicio de Gerpe, "poner la bilateralidad en primer plano", después de una larga etapa en la que ha imperado la multilateralidad. Poner ahora el acento en la bilateralidad, sostiene, es el método que puede permitir que cada comunidad construya su camino, que es uno de los objetivos de la autonomía para quienes no la conciben como un mero mecanismo de descentralización administrativa.

En la reforma del Estatuto catalán se propone remitir a la Comisión Bilateral Estado-Generalitat la adopción de decisiones o consultas previas en diversas materias que afecten a competencias exclusivas de la Generalitat. Es uno de los asuntos controvertidos, a los que el PP y, en menor medida, el PSC, han puesto sus reservas.

El papel que acabe adquiriendo esta Comisión Bilateral puede ser determinante para la "calidad" real de la autonomía. Es una de las vías para dar salida a la "singularidad". Los partidos catalanes, particularmente los nacionalistas y los independentistas, creen que los órganos multilaterales han servido para reducir la autonomía, bajo la excusa de la coordinación.

Uno de los puntos más espinosos, la financiación, es un caso claro de la tensión entre multilateralidad y bilateralidad. En la práctica, la financiación autonómica ha sido siempre objeto de negociación bilateral. El profesor de Derecho Constitucional José Antonio González Casanova subraya que pocos asuntos son de tanto interés general como éste y la decisión última sobre él corresponde a las Cortes.

La experiencia indica que, tras negociaciones bilaterales a veces muy complejas, los acuerdos en esta materia se toman en un órgano multilateral, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, formado por el Gobierno y las comunidades de régimen común. Sin embargo, la aplicación de estas decisiones no puede ser impuesta a las comunidades. Su aplicación ha de ser decidida por las Comisiones Mixtas de Traspasos, o la de Valoraciones en el caso catalán, que son paritarias. Tres comunidades, Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura se negaron en 1997 a aplicar una reforma de la financiación y nadie pudo impedirlo.

La Constitución (138.1 y 2) atribuye expresamente al Estado un aspecto esencial a la hora de distribuir los recursos entre las comunidades: la solidaridad económica, tanto entre los ciudadanos como entre los territorios. La solidaridad es un asunto multilateral, recuerda el catedrático de Teoría del Estado de la UNED, Andrés de Blas. Pero por vez primera desde la puesta en marcha del estado autonómico, una comunidad, Cataluña, pretende introducir criterios propios para determinarla. Esto ha provocado una reacción negativa de otras comunidades, que han rechazado que el Estatuto catalán pueda incidir en esta materia.

Núria Bosch, catedrática de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona, defiende en cambio que el Estatuto "debe incluir principios en materia de financiación sobre los gastos e ingresos". Esto significa que también puede incluir una propuesta sobre la nivelación de recursos disponibles por cada comunidad, con independencia de que la decisión final se tome en el Consejo de Política Fiscal. "Lo contrario es vaciar la autonomía de contenido real", afirma.