Una regulación polémica para una reforma necesaria: el proyecto de Ley Financiera

En su comparecencia del pasado 25 de abril, el ministro Rato presentó a la Cámara el proyecto de Ley de Medidas de Reforma del Sistema Financiero. Esta iniciativa legislativa, largamente gestada y no exenta de polémica en su tramo final, constituye, en opinión del titular de Economía y del propio Gobierno, la más ambiciosa y eficaz herramienta de modernización del aparato jurídico aplicable a los mercados financieros. Frente a los retos y desafíos que en estos últimos años vienen planteando los procesos de integración financiera internacional, se ha querido regular, con un instrumentario jurídico único, fenómenos tan dispares como la aplicación masiva de las nuevas tecnologías a la industria financiera, la contratación de servicios financieros por vía electrónica, la mejora de la transparencia de los mercados y de las tareas de supervisión, eliminando trabas innecesarias y reforzando la competitividad de los prestadores de servicios financieros. Todo ello sin merma de la seguridad jurídica y de una mayor confianza de los inversores en el funcionamiento y capacidad de nuestros sistema financiero.

Como en anteriores reformas legislativas, el proyecto es realmente innovador sólo cuando incorpora mandatos comunitarios europeos

El texto contiene deslegalizaciones y atribuciones de potestades al Ministerio de Economía con escaso refrendo legal

Tres ejes vertebradores

Examinada en su conjunto, la disciplina proyectada bascula sobre tres grandes ejes vertebradores. En primer lugar, la reorganización institucional de los mercados financieros. En este ámbito, el proyecto presta una especial atención a los órganos de supervisión del Mercado de Valores, Mercado de Crédito y Mercado de Seguros, que son objeto de modificaciones significativas. Tales medidas vienen acompañadas, por lo que al Mercado de Valores se refiere, de una mayor integración de los sistemas de compensación y liquidación de valores mediante la fusión del SCLV y CADE y la creación de la Sociedad de Gestión y Liquidación de Valores y de la introducción de las llamadas entidades de contrapartida central, operándose al mismo tiempo una desmutualización de los sistemas de compensación y liquidación y de las sociedades rectoras de las bolsas de valores, a la par que la modificación del régimen de control de las participaciones cruzadas. Alteraciones no menos relevantes tienen lugar en el Mercado de Crédito merced a la flexibilización del régimen de inversiones de las cooperativas de crédito -que por esta vía se aproximan a la disciplina sobre Bancos y Cajas- y a una renovación de la disciplina de estas últimas en dos de sus aspectos nucleares, como son el régimen sobre órganos y el tratamiento de las cuotas participativas.

Esta amplia batería de normas destinadas a reorganizar tanto los mercados financieros como las actividades que en ellos tienen lugar -a cuyo fin se crean nuevos instrumentos y productos financieros, se flexibiliza la gestión de la tesorería mediante la adquisición temporal de REPOS, se dota de regulación a la nueva figura de las 'cédulas territoriales', se mejora la financiación de las Pymes y se amplía el ámbito funcional de las instituciones de inversión colectiva- tiene su último aval en la prosecución de unos mayores niveles de protección del inversor y del cliente de las entidades financieras. Es por ello por lo que el texto proyectado impone nuevas obligaciones a los operadores al objeto, por un lado, de dotar de mayor transparencia y seguridad al mercado en relación con operaciones vinculadas, información relevante, información privilegiada y murallas chinas. Por otro lado, es firme la voluntad de los redactores del proyecto de ampliar el catálogo de instituciones de protección de los inversores mediante la creación de los comisionados para la defensa de los clientes de los servicios financieros, órganos que, como el defensor del ahorrador, el defensor del inversor y el defensor del asegurado y el partícipe en los planes de pensiones, vienen especialmente diseñados para tutelar los intereses de los usuarios. Finalmente se actualiza el régimen sancionador de las entidades de crédito, empresas de servicio de inversión y entidades aseguradoras y se regula sobre nuevas bases el acceso por parte de los órganos supervisores a los documentos de trabajo de los auditores de las entidades sujetas a supervisión, que quedan sujetos a la regla de rotación obligatoria cada doce años.

Con estos antecedentes, sumariamente descritos, estamos en condiciones de avanzar una primera valoración sobre este complejo haz de disposiciones normativas y de verificar el carácter innovador o meramente continuista de las medidas proyectadas. Particular atención merece el alcance que estas últimas están llamadas a tener a la hora no sólo de condicionar el diseño del nuevo sistema, en el plano del derecho, sino de determinar su eficacia práctica en el plano de la realidad. Pues bien, cualquiera que sea la consideración que esta iniciativa del Gobierno merezca, parece cuando menos obligado reconocer el extraordinario impacto que en el plano formal supone modificar trece leyes, tres reales decretos legislativos y un decreto, así como derogar disposiciones contenidas en seis leyes, un decreto- ley, tres reales decreto y una orden del Ministerio de Economía y Hacienda. A ello hay que añadir la importancia que en el plano material entraña la regulación simultánea del mercado de valores, el mercado de crédito y el mercado de seguros, la reorganización del estatuto de los supervisores de cada uno de ellos y las nuevas normas introducidas en fase de enmiendas sobre la figura del auditor. Resulta, por tanto, evidente que estamos ante una puesta al día del sistema financiero español. Cosa distinta es que sea ésta la puesta al día que nuestros mercados necesitan y, en particular, que la forma de legislar haya sido en el presente caso la más correcta. Basta una simple lectura del confuso articulado del proyecto para darse cuenta de que el mestizaje entre las normas deontológicas de corrección profesional y las técnicas de intervención nacidas de la desconfianza se traduce en soluciones normativas desigualmente meditadas, en una más que deficiente técnica legislativa y en una discutible aptitud funcional de tales propuestas a la hora de pulsar y resolver las preocupaciones del tráfico.

A decir verdad, y al igual que ya sucediera en anteriores reformas legislativas, el presente proyecto es realmente innovador sólo cuando incorpora mandatos comunitarios europeos, de los que la nueva regulación del dinero electrónico constituye el ejemplo más acabado. Por el contrario, es continuista al abordar con criterios puramente ortopédicos y una peligrosa falta de coherencia sistemática, aspectos no irrelevantes del dispositivo tradicional.

Escaso refrendo legal

Tres consideraciones merecen en este sentido ser subrayadas y las tres deberían ser objeto, a nuestro juicio, de una revisión más meditada a lo largo de la tramitación parlamentaria de la ley. La primera hace referencia a las numerosas deslegalizaciones que en el texto se vierten al atribuir al Ministerio de Economía y Hacienda y a los supervisores facultades que, a nuestro juicio, carecen del suficiente refrendo legal. La segunda pone en juego aspectos no irrelevantes de política legislativa. En vez de afrontar una regulación global de los órganos de las entidades financieras, el Gobierno opta por aplicar a las cajas de ahorro, con carácter imperativo, principios y reglas de buen gobierno corporativo que en las restantes entidades de crédito tienen un alcance meramente dispositivo. Queda por ver, finalmente, la repercusión que esta ley está llamada a tener sobre las competencias que en esta materia vienen reconocidas a las comunidades autónomas. Expuesta la cuestión en estos términos, resulta claro, al menos para nosotros, que, a pesar de su minuciosidad, el proyecto sigue desprovisto de un modelo legislativo definido. Cabe confiar que con ocasión de la elaboración de los textos refundidos, anunciados para el año próximo, este modelo se haga definitivamente visible.

Luis Fernández de la Gándara es catedrático de Derecho Mercantil y Manuel M. Sánchez Alvarez es profesor titular de Derecho Mercantil. Ambos son abogados de Garrigues Asesores Legales y Tributarios.