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Tribuna:

Sin respuestas de Monterrey

A lo largo de la década de los noventa, Naciones Unidas puso en marcha una activa dinámica de cumbres y conferencias internacionales en la que, de modo gradual, se definieron los componentes de una agenda consensuada de desarrollo. Lamentablemente, gran parte de aquellos acuerdos quedaron relegados al capítulo de las buenas intenciones. La ausencia de mandato ejecutivo de Naciones Unidas explica en parte este resultado, que es acorde con el cómodo recurso de los gobiernos a proclamar buenos propósitos sin comprometer las reformas que los hacen posibles. Iniciado el nuevo siglo, aquellos problemas que animaron las cumbres siguen vigentes, mientras nuevos motivos de preocupación emergen como consecuencia del carácter asimétrico del proceso de globalización en curso. La creciente interdependencia entre países y mercados ha puesto en evidencia, con más claridad que nunca, que es difícil la gobernabilidad de un mundo crecientemente integrado, en el que rigen intensas desigualdades. Combatir la pobreza se convierte, entonces, no sólo en un imperativo moral, sino también en una exigencia práctica para aminorar los niveles de inestabilidad y riesgo del sistema internacional.

Semejante acción correctora no puede, sin embargo, ser dejada en manos del mercado; entre otras cosas, porque el propio mercado alienta la desigualdad, al favorecer el crecimiento y la exclusión como polos contradictorios de una misma realidad. El proceso de globalización ejemplifica esta dinámica: si, por una parte, activa los factores promotores del crecimiento como consecuencia de la ampliación de los mercados, por otra, incrementa las tensiones distributivas derivadas de la desigual capacidad de los países para acceder a las ventajas de unos espacios económicos más integrados.

Por ello, es necesario promover un cambio en el orden internacional que amplíe las oportunidades de progreso de los países más pobres. Los datos confirman este juicio. A lo largo de las dos últimas décadas, los mercados de capital experimentaron una expansión sin precedentes en la historia, pero a los países menos desarrollados apenas llegó el 0,5% de la inversión extranjera; para estos países la ayuda al desarrollo supone más del 80% de los recursos financieros que reciben del exterior, pero la cuantía de la ayuda ha descendido en un 20% en términos reales a lo largo de la pasada década; la globalización convalida el papel del comercio como motor del crecimiento, pero los costes que genera el proteccionismo de los países ricos en el mundo en desarrollo supera, en las más modestas estimaciones, entre los 100.000 y los 150.000 millones de dólares (entre el doble y el triple de la ayuda); la inestabilidad cambiaria obliga a una activa política de reservas, pero en los países en desarrollo ello comporta una salida neta de recursos hacia los mercados industriales. Los datos ofrecidos no agotan el diagnóstico, pero son suficientes para evidenciar las dificultades a que se enfrentan los países en desarrollo para acceder a oportunidades de progreso en el sistema actual.

Para tratar estos temas, Naciones Unidas convocó la Conferencia Intergubernamental que tiene lugar, esta semana, en Monterrey. El propósito de la conferencia es doble: en primer lugar, hacer viables los objetivos de la Declaración del Milenio, que básicamente se refieren a la reducción a la mitad de la pobreza antes del año 2015, corrigiendo, además, alguna de sus manifestaciones más lacerantes, y, en segundo lugar, promover cambios en el marco normativo y de relaciones internacionales para garantizar el carácter incluyente de la globalización, de modo que sus potenciales efectos positivos alcancen a todos los países. En relación con estos objetivos, se definió una amplia agenda integrada por los diversos componentes de la financiación del desarrollo: recursos domésticos, inversión extranjera, comercio internacional, deuda externa, ayuda al desarrollo y otros temas relacionados con el funcionamiento agregado del sistema económico. Pese a la relevancia de las materias abordadas, los resultados que cabe esperar de esta conferencia no dejan mucho espacio para el optimismo, a juzgar por los contenidos del documento final acordado con antelación al inicio de las sesiones.

El documento, conocido como Consenso de Monterrey, confirma que la comunidad internacional es más proclive a la formulación de declaraciones que a la adopción de compromisos. Pero transformar la realidad exige algo más que buenas intenciones. Así lo entendió el Banco Mundial, que evaluó entre 40.000 y 60.000 millones de dólares anuales los recursos adicionales de ayuda necesarios para hacer viables los objetivos de la Declaración del Milenio. Esto supondría doblar la cuantía de la ayuda al desarrollo, hasta situarla como promedio en un entorno del 0,5% del PIB para los países donantes. Nada hay en el documento de Monterrey que garantice semejante objetivo. Mientras tanto, la Unión Europea se considera satisfecha con alcanzar una ayuda equivalente al 0,39% del PIB, como promedio, en el año 2006. Aun cuando deba saludarse semejante iniciativa, conviene recordar que los países comunitarios, a comienzos de los noventa, mantenían un coeficiente de AOD sobre el PIB del 0,44%, notablemente por encima de lo que ahora se presenta como expresión de generosidad.

No obstante, incluso una ayuda acrecentada será poco eficaz si se preservan los obstáculos que el sistema internacional impone a los países en desarrollo: de ahí el interés de las materias abordadas en la conferencia. No obstante, también aquí se perciben las deficiencias del texto presentado. En primer lugar, porque se mantiene una sospechosa asimetría entre las abundantes reformas que se reclaman a los países en desarrollo y las, más bien, vagas alusiones que se hacen a modificaciones del sistema internacional. Y si las primeras son necesarias, las segundas son ahora imprescindibles. Nada nuevo hay en materia de inversión, pese a la manifiesta selectividad de los flujos; nada frente a la volatilidad de los capitales, pese al coste que comporta en términos de inestabilidad para los países en desarrollo; nada respecto a los paraísos fiscales, la transparencia fiscal o la corrupción internacional, pese a los recursos que extravía; nada en materia de comercio, pese al coste que comporta el proteccionismo selectivo de los países industriales y su discrecional recurso a barreras no arancelarias, y nada frente a la deuda externa, pese a la importante sangría que supone para buena parte del mundo en desarrollo. Incluso aquellas propuestas más sugerentes del primer borrador, el llamado Informe Zedillo (como la creación de un foro internacional para estudiar el impacto de la inversión extranjera, el recurso a un mecanismo arbitral para el tratamiento de la insolvencia soberana, la adopción de marcos fiscales de medio plazo para programar el esfuerzo inversor o el establecimiento de una instancia de coordinación en materia fiscal) han quedado virtualmente eliminadas del documento final. Como eliminada quedó toda referencia a los bienes públicos globales, como nuevo ámbito de legitimación de la cooperación internacional para el desarrollo.

Al tiempo, se presta muy escasa atención a los cambios institucionales requeridos para democratizar el marco de instituciones encargadas de gobernar la globalización. En el presente, los países desarrollados acumulan el 17% de los votos en Naciones Unidas y el 23% en la OMC, pero llegan a más del 60% en el caso de las instituciones de Bretton Woods. Es difícil que el FMI pueda desempeñar su tarea de vigilancia y de generación de normas y estándares internacionales con legitimidad mientras esté sometido a tan anómala estructura representativa.

Pero, acaso, la carencia básica del documento es la inexistencia de referencia alguna a nuevos recursos para promover el desarrollo, salvo una vaga alusión a los derechos especiales de giro. Una carencia tanto menos justificable cuanto ésta era una materia básica de la conferencia. No sólo se desconsideran propuestas imaginativas, como la planteada por Stiglitz para dar un uso activo a las reservas o la sugerida por Soros para crear un fondo internacional financiado con derechos especiales de giro, sino que tampoco se contemplan algunas propuestas de mayor tradición como el impuesto Tobin o la tasa sobre el uso de combustibles de carbono.

En suma, en el pasado la comunidad internacional consideró que bastaba con reformar las economías en desarrollo para que el progreso surgiera de forma espontánea. Buena parte de las economías acometieron las reformas, pero el desarrollo sigue sin haber llegado. Es hora de reconocer el carácter sospechosamente unilateral de aquella terapia: es difícil que haya progreso para los países más pobres si no se modifica también el marco internacional en el que aquellos países se integran. Acordar esas reformas era la tarea de la Conferencia de Monterrey, y, en este ámbito, permanecemos hasta ahora sin respuesta.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada en el Instituto Complutense de Estudios Internacionales.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Viernes, 22 de marzo de 2002