La historia y las comunidades autónomas
Puede resultar ciertamente extraño afirmar que la historia está presente para justificar la existencia de todas las comunidades autónomas del Estado español. Pero lo que no hemos de permitir es que esa misma extrañeza empañe o, en el peor de los escenarios, oculte la realidad. Y ésta es que, en mayor o menor medida, el pasado está presente en estas nuevas administraciones públicas. Al hablar de mayor o menor medida, me refiero a la cantidad o, en términos más ilustrativos si cabe, a la dosis de historicidad.
Y, en atención a este parámetro, la Comunidad Autónoma Vasca ocupa el segundo puesto, que no es mal lugar entre diecisiete, o diecinueve (si incluímos a Ceuta y Melilla) autonomías. La II República nos relegó por primera vez a este no tan innoble pedestal cuando, tras innumerables esfuerzos resulta aprobado en plena guerra civil el Estatuto de Autonomía de 1936, pues en 1932 habíamos asistido al nacimiento del Estatuto para la Región Autónoma catalana. Otro tanto sucederá en 1978, dentro de ese ensayo descentralizador llamado proceso preautonómico (llegó a haber hasta trece preautonomías), con el Decreto-ley 1/78, de 4 de enero, por el que se aprueba el régimen preautonómico para el País Vasco. Unos meses antes por decreto-ley de 29 de septiembre de 1977, y fruto de los llamados Acuerdos Suárez-Tarradellas, Cataluña había inaugurado.
La historia no está ausente en las novedosas administraciones autonómicas.
Algunos de los 'derechos históricos', nunca definidos, pasaron a la comunidad autónoma
Conscientes de lo que significaba ser el primero, y no sólo para el orgullo, se adoptó el firme propósito de destacar en el podium de la nueva carrera, la de las autonomías previstas en la reciente Constitución. La disposición transitoria 6ª de la CE (impulsada precisamente a iniciativa de la Minoría Catalana) venía a recordar que prior in tempore, potiur in iure con las siguientes palabras: 'cuando se remitieran a la Comisión Constitucional del Congreso varios proyectos de estatuto [de autonomía], se dictaminarán por el orden de entrada en aquélla'. Y tal postura se conocía, con otro ordinal (disposición transitoria 4ª), desde que el 5 de enero de 1978 viera la luz en el Boletín Oficial de las Cortes (número 44) el Anteproyecto de Constitución. Quizá por ello el punto 3º de la primera declaración política del Consejo General vasco (22 de mayo de 1978) fijaba como objetivo prioritario: 'proceder a los estudios oportunos para disponer en el plazo conveniente de un proyecto de estatuto de autonomía debidamente redactado e instrumentado para que pueda ser elevado a las Cortes tan pronto como la Constitución establezca los cauces y plazos legales'. Y a pesar de ello, si no hubiese sido por ese aerotaxi que Echevarria Gangoiti tomó desde Bilbao para depositar en Madrid el texto de anteproyecto de Estatuto, los catalanes se nos hubieran colado de nuevo.
Pero ¿dónde reside esa historia que se patrocina de todas las comunidades autónomas? Según la Constitución, en los siguientes momentos:
1.- A la hora de constituirse en comunidades autónomas, pues ello se reserva a las 'provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes (... ) y las provincias con entidad regional histórica' (art. 143.1).
2.- En su estatuto, ya que deberá contener la denominación de la comunidad que mejor corresponda a su 'identidad histórica' (art. 147.2.A).
3.- Al hablar del amparo y respeto de los 'derechos históricos de los territorios forales', esto es, y no se olvide, de Vizcaya, Alava Guipúzcoa y Navarra (disposición adicional 1ª).
4.-En las expresas derogaciones de las leyes de 25 de octubre de 1839 y de 21 de julio de 1876 (disposición derogatoria 2).
¿Qué lección extraemos? Que la historia no se encuentra ausente de ninguna de estas novedosas administraciones autonómicas. Ahora bien, no se nos escapa que el apoyo en la misma ha sido diverso. Y en ello despuntan Navarra y País Vasco, y precisamente por este orden.
Navarra accede a su autogobierno reintegrando y amejorando su régimen foral (Ley Orgánica 13/82) en el marco de la Constitución (disposición adicional primera). Un régimen foral contenido en la paradógicamente derogada ley de 25 de octubre de 1839 (Disposición Derogatoria 2 de la CE), ley de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias. Dentro de este régimen foral cuenta el viejo Reino con el sistema de Convenios económicos.
Alava, Vizcaya y Guipúzcoa optaron por la vía de la comunidad única pluriprovincial, lo que implicó ciertas consecuencias para sus regímenes forales: fundamentalmente, que la titularidad de algunos de esos derechos históricos nunca definidos ni concretados pasaron a la comunidad autónoma, resultando los territorios, en consecuencia, desposeídos de los mismos. Entre ellos, el tan traído y llevado Concierto económico, tan en candelero en estos días y, como se afirma hasta la saciedad, derecho histórico y 'piedra angular del autogobierno vasco'.
Demos un salto en el tiempo y situémonos al final de la segunda guerra carlista allá por 1876, de cuyo inicio se culpa en gran medida a las provincias vascongadas (terminología de la época). Ahora no se hablará ni de abrazo (el de Vergara) ni de confirmación foral, sino de derogación de fueros, como el título de la ley de 21 de julio de 1876 expresa. Una ley que ejemplifica el carácter del presidente del Consejo de Ministros, Antonio Cánovas: deroga la exención militar, la tributaria y deja la posibilidad de 'acordar todas las reformas que en su antiguo régimen foral exijan, así el bienestar de los pueblos vascongados como el buen gobierno y seguridad de la Nación' con audiencia de las provincias (art. 4). Sobre el papel, al menos, no resulta tan mal final de la contienda. Y surge así, por obra y gracia de un gobierno conservador, lo que hoy, desde algunos sectores, se tiene como el derecho histórico por excelencia: el Concierto económico.
Debido a la prórroga del Concierto establecida en la ley 25/2001, de 27 de diciembre, asistimos a múltiples declaraciones sobre su naturaleza paccionada. Veámos este extremo. Surge la primera contribución económica por Real-decreto de 28 de febrero de 1878 para que los habitantes de las tres provincias aportaran en proporción a sus haberes a los gastos del Estado, pues, 'establecida la unidad constitucional en las provincias vascongadas; verificada la primera quinta, faltaba sólo que entrasen aquéllas en el concierto económico'; es decir, en la idea aplicada ya desde hacía tiempos al resto del Estado de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas. Como se ve, la expresión 'concierto económico', en su origen, para nada hace referencia a un sistema tributario peculiar, sino antes bien, todo lo contrario. Concierto económico es empleado como sinónimo de sistema tributario 'general' de la nación.
Pero en la aplicación de este sistema tributario general en las Vascongadas se chocará con impedimentos que vulnerarían 'la equidad y justicia, base de toda tributación aceptable; pues sin catastros de riqueza rústica y urbana, sin datos estadísticos fehacientes, la Administración había de encontrar en sus gestiones dificultades insuperables al plantear las contribuciones en el modo y forma que se hallan establecidas en las demás provincias. Ello implicará que la forma de exacción de las contribuciones, rentas e impuestos en estas provincias no será la misma que en las demás del Reino' (Exposición de Motivos del real decreto. citado). El sistema transitorio ad hoc será mediante tantos alzados, es decir, cupos que cada provincia había de satisfacer, previéndose que 'cualquier otra nueva contribución, renta o impuesto que las leyes de presupuestos sucesivas establezcan, serán obligatorias a las Provincias Vascongadas' (art. 9). Poco pacto parece recogerse en esta idea.
Pero hay otro extremo que llama la atención. Como se ha visto, la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. De entenderse que el Concierto sea un derecho histórico, se ha visto que sus titulares originarios (y hasta 1979) han sido las provincias vascas o territorios forales. El Estatuto de Autonomía altera esta situación, pues ubica a la comunidad autónoma en el lugar de sus provincias, lo cual se sanciona en su artículo 41.1: 'Las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico', aprobándose en su desarrollo por las Cortes Generales la hoy prorrogada (también por las mismas Cortes Generales) ley 12/81, del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Como consecuencia, y en buena lógica, se podría concluir que si lo que la Constitución ampara son los derechos históricos de los territorios forales, la Comunidad Autónoma Vasca, al no serlo, se hallaría al margen del ámbito de aplicación de esta disposición adicional primera. Del mismo modo que este Concierto postconstitucional no estaría especialmente protegido por la Constitución, al no hacer ésta mención alguna a un Concierto Económico con comunidad autónoma alguna.
Esteban Arlucea es profesor de la asignatura Estatuto de Autonomía en la Facultad de Ciencias Sociales de la UPV-EHU
