El nuevo impuesto de la gasolina y la armonización europea

En los últimos días está siendo objeto de debate el posible establecimiento de un nuevo impuesto sobre ventas minoristas de hidrocarburos, cuya recaudación se destinará a financiar la sanidad, pudiendo ser posible que las comunidades autónomas puedan también adoptar medidas legislativas al respecto. Todo ello se ha querido presentar como una cuestión directamente relacionada con el nuevo régimen de financiación de las comunidades autónomas que está actualmente tramitándose en las Cortes y que debe entrar en vigor el próximo 1 de enero, imputándose cierta irresponsabilidad fiscal a las comunidades autónomas que no aceptan la medida, medida que, por otra parte, no ha venido acompañada de una pública información sobre los detalles o aspectos de la regulación del pretendido nuevo impuesto.

La medida no ha venido acompañada de pública información sobre los detalles de la regulación

Ciertamente, sorprende que a mes y medio de la entrada en vigor del nuevo sistema se plantee una cuestión tan novedosa y trascendente para ser debatida en tan poco tiempo, máxime si se tiene en cuenta que desde el inicio de la actual legislatura se ha hecho gala por el Gobierno de que la negociación del nuevo sistema de financiación no estaría condicionado y apremiado por circunstancias temporales, como lo estuvo el que se aprobó en 1996. Menos sorprende, como después diré, la afectación de la recaudación de un impuesto sobre el consumo de hidrocarburos, a cubrir una determinada finalidad como es el gasto sanitario, aunque ello no significa que no pueda suscitar reflexiones interesantes desde el punto de vista de la asignación equitativa de recursos, que, por mandato constitucional, debe realizar el gasto público y que con mucho excede del objeto de este artículo.

Se presenta la conveniencia del nuevo impuesto por necesidades de financiación de las comunidades autónomas y de la sanidad, competencia que algunas de ellas ya tienen transferida, y que a las otras lo será en un futuro próximo. Y, para ello, se propone un nuevo impuesto, al parecer compartido por el Estado y las comunidades autónomas, apelándose por el Gobierno a la reivindicada corresponsabilidad fiscal de las comunidades autónomas.

En este punto, es conveniente recordar que en el proyectado régimen de financiación autonómica se ha previsto ya que las comunidades autónomas participen en la recaudación del impuesto especial sobre la fabricación de hidrocarburos en un 40% del rendimiento producido en su territorio, considerándose producido en el territorio de una comunidad autónoma el que corresponda al índice de las entregas de gasolinas, gasóleos y fuelóleos en dicho territorio, según datos de Ministerio de Economía (no del de Hacienda), ponderadas por los correspondientes tipos impositivos. Con ello se logrará que las comunidades autónomas obtengan ingresos a través de esa participación por un producto consumido en la misma, a pesar de que dicho producto no se haya fabricado en su territorio, que es lo que en principio sobre el papel grava el citado impuesto especial.

Más allá de esta participación, que crecería con el incremento de recaudación consecuencia de la elevación de los tipos de gravamen aplicables, lo que ahora se plantea es un nuevo impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, esto es, un tercer impuesto que recaería sobre los mismos, pues ya contamos con el que grava la fabricación y con el impuesto sobre el valor añadido, impuestos estos dos últimos de obligatoria existencia en nuestro sistema tributario por así exigirlo las directivas comunitarias.

Sin perjuicio de otras valoraciones que desde el punto de vista constitucional pudieran efectuarse sobre el pretendido nuevo impuesto, y sin negar que pudiera llegar a ser una realidad, debe decirse que su régimen jurídico deberá ser muy cuidadoso para no vulnerar disposiciones comunitarias que prevalecen sobre el mismo, y que constituyen un importante obstáculo para su establecimiento, y, por tanto, si se decide establecerlo, constituirán a su vez un filón para los contribuyentes a la hora de acudir a los tribunales oponiéndose a él. Concretamente, me refiero a la propia directiva 92/12/ CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, de los impuestos especiales, cuyo artículo 3 dispone que los productos objeto de los impuestos especiales (entre los que están los hidrocarburos) podrán estar gravados por otros impuestos indirectos de finalidad específica. Lo cual puede ser la razón que justifique la afectación de la recaudación a la sanidad, como podría haberse dicho, por ejemplo, al turismo, al medio ambiente o a la conservación de carreteras. Pero, además, y aquí radica lo más importante, el mismo precepto condiciona esos otros impuestos a que respeten las normas impositivas aplicables en relación con los impuestos especiales o el IVA para la determinación de la base imponible, la liquidación, el devengo y el control del impuesto.

Estos límites no son una previsión normativa todavía inexplorada. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tuvo ocasión de pronunciarse sobre su alcance en una sentencia de 9 de marzo de 2000, en relación con un impuesto municipal austriaco sobre bebidas, entre las que estaban las alcohólicas, que también constituyen objeto de los impuestos especiales de fabricación armonizados. En dicha sentencia se precisó que la finalidad específica comporta un objetivo distinto del puramente presupuestario, y entraría dentro de ese objetivo la finalidad de reforzar la autonomía financiera de las entidades territoriales, pero también evidencia la posibilidad de que pueda haber tributos con fines no estrictamente fiscales que pudieran cumplir este requisito de la finalidad específica.

Pero es la condición de respetar las normas relativas a los impuestos especiales o al IVA lo que, como resulta de la sentencia, resulta más difícil para un impuesto que pretende gravar el consumo minorista. Las normas de los impuestos especiales, porque éstos se devengan en el momento de la puesta a consumo del producto, y se exigen al fabricante, mientras que el pretendido impuesto sobre el consumo minorista se exigiría al consumidor o al vendedor. En cuanto a las normas del IVA, normalmente también diferirá el régimen del nuevo impuesto, pues difícilmente podrá instrumentarse con el mecanismo de repercusiones y deducciones; además, que si en realidad es un impuesto sobre las ventas de hidrocarburos al por menor, sólo se devengará en el momento de dicha venta y no en cada fase de producción y distribución como el IVA, lo cual comportará unos deberes y obligaciones diferentes de los que resultan de este último impuesto, que es, en definitiva, lo que proscribe la directiva comunitaria, para evitar un coste fiscal indirecto que pueda afectar a la neutralidad competitiva.

Estos postulados comunitarios pueden gustar o no, pero es responsabilidad de un Estado miembro respetarlos en tanto no se modifiquen. Y si, en realidad,el problema es de insuficiencia de ingresos, reconózcase, increméntese la presión fiscal con criterios de justicia y no exclusivamente recaudatorios, y dediquemos las fuerzas y el tiempo a otras tareas de mayor y mejor provecho para la colectividad.

Germán Orón Moratal es catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Jaume I de Castellón.