La reforma del sistema de pensiones: un reto inaplazable

Los sistemas de pensiones se enfrentan a una serie de retos debidos a ciertos cambios socioeconómicos tales como una nueva transición demográfica, que está provocando un envejecimiento rápido de la población, nuevas pautas de actividad laboral y de formación de familias, o el mayor grado de movilidad internacional del trabajo y del capital. Ante estos cambios, un buen número de países desarrollados, en vías de desarrollo o en transición, han llevado a cabo reformas de sus sistemas de pensiones en las últimos décadas.

Aunque la reforma de las pensiones ha de ser un proceso permanente, no se puede dilatar en el tiempo, dadas las negativas perspectivas demográficas. Por el contrario, ha de entrar, sin dilación, en una fase de aceleración, pues se trata de poner en marcha soluciones que surtan efectos sustantivos dentro de dos o más décadas cuando los desarrollos demográficos previstos las hagan necesarias.

Claras diferencias

Existen claras diferencias en los enfoques adoptados y en el ritmo o la intensidad de las medidas tomadas dentro del proceso de reforma de las pensiones. Las razones que han impulsado dichas reformas tienen que ver sistemáticamente con la necesidad de restablecer o garantizar la suficiencia financiera a largo plazo, pero también están motivadas, en algunos países, por la necesidad de mejorar la cobertura y la cuantía de las pensiones y, en general, por la eliminación de distorsiones implícitas en los sistemas de pensiones que tienden a reducir los incentivos a la oferta de trabajo, especialmente en las edades próximas a la edad legal de jubilación. Mediante reformas modestas pero continuadas, algunos países desarrollados han conseguido cambiar de manera significativa sus sistemas públicos de pensiones, adaptándolos a las circunstancias futuras, rebajando las prestaciones públicas e introduciendo un mayor margen para las pensiones de capitalización, aunque no han faltado otras soluciones originales.

Las reformas de los sistemas de pensiones suelen clasificarse en dos grupos. El primero de ellos: reformas paramétricas de los actuales sistemas, como son, por ejemplo, modificaciones de la fórmula de cálculo de las pensiones o de la edad legal de jubilación. El segundo: reformas fundamentales que consisten en la introducción de nuevos mecanismos de provisión de pensiones basados en la capitalización junto a los actuales sistemas de reparto. En el cuadro se resumen los distintos enfoques que los países están adoptando por lo que respecta al proceso de reforma de las pensiones.

Entre los países que han adoptado reformas fundamentales de sus sistemas de pensiones están los países en vías de desarrollo de Latinoamérica, que se han orientado por sistemas mixtos o por la privatización de las pensiones, aprovechando que sus sistemas públicos todavía no habían llegado a la madurez y para combatir el fraude de las prestaciones y las escasas cotizaciones, y los países en transición del centro y este de Europa, que, dada la ruina en la que se encontraban los sistemas de pensiones de la era comunista, han abrazado generalmente el modelo de 'los tres pilares' que los organismos internacionales vienen propugnando desde hace décadas. Este sistema consiste en la combinación de un sistema público básico de reparto, un sistema obligatorio de capitalización y sistemas privados voluntarios de capitalización que captan el ahorro individual (véase Holzmann, 1999). Entre los países que no se han distinguido precisamente por avanzar más decididamente en la reforma de las pensiones figura España, junto a Austria, Bélgica, Francia y Portugal.

En la actualidad, el sistema español de pensiones presenta suficiencia financiera, pero, según estimaciones oficiales, el gasto en pensiones podría llegar a representar casi el 18% del PIB en 2050 (ver gráfico 1) y, según Fedea, el déficit del sistema, en ese mismo año, equivaldría al 6% del PIB.

La principal causa de este deterioro financiero es el descenso previsto en la relación afiliados / pensionistas como consecuencia del envejecimiento de la población (ver gráfico 2). Estos órdenes de magnitud dan la medida de las reformas a poner en marcha ahora mismo, pues, como señalaba el premio Nobel Franco Modigliani, si la bomba demográfica tiene una espoleta larga, más larga es la espoleta de las reformas necesarias.

Cambios en España

En nuestro país, la reforma de las pensiones se ha limitado en los últimos quince años a ciertas modificaciones en la fórmula de cálculo de la base reguladora de la pensión (en 1985 y en 1997), separación parcial de fuentes financieras (en 1997) y completa al horizonte 2012 (en 2001), ampliación de la jubilación anticipada (en 2001), mejoras continuas de las pensiones de menor cuantía o de ciertas categorías, introducción de las pensiones complementarias privadas (en 1987) y otros cambios de operación del sistema, racionalización de regímenes, control del fraude, etcétera. Ninguna de estas medidas, excepto las adoptadas en 1985, ha cambiado las perspectivas financieras futuras del sistema. De hecho, las más recientes, en su conjunto, dado el diferente signo de las mismas, implican un cierto coste neto para el sistema. Por otro lado, aunque no es una cuestión menor, la situación del mismo es mucho mejor que hace tan sólo un lustro gracias al crecimiento del empleo. El reciente Pacto Social de las Pensiones abre las dos hojas de la tijera del sistema, aumenta los gastos y prevé la reducción de los ingresos sin ofrecer alternativa al sistema de reparto.

La literatura reciente sobre los aspectos políticos y sociales de las reformas muestra es que éstas, a pesar de desarrollarse en procesos de gran complejidad, son posibles siempre y cuando: a) la sociedad sea consciente de la gravedad objetiva de los problemas, para lo que se requiere debate y estudios detallados; b) se forme una coalición social de suficiente entidad a favor de la reforma, para lo que los canales convencionales de 'consenso defensivo' son claramente insuficientes, y c) se diseñe una estrategia de instrumentación, políticamente viable, sensible a las condiciones de partida y a los efectos secundarios de la reforma, ligada a las referencias internacionales más prometedoras.

José A. Herce es director de Fedea y profesor de Economía en la Universidad Complutense. Juan F. Jimeno es investigador de Fedea y profesor de Economía en la Universidad de Alcalá de Henares.