¿Cerrar el modelo?

El pasado lunes, día 9, EL PAÍS informaba de que el Gobierno estaba preparando una reforma legislativa cuyo objetivo era 'cerrar' el modelo de Estado de las autonomías. Las previsibles reacciones no se hicieron esperar: la oposición, especialmente los partidos nacionalistas, se ha mostrado recelosa, crítica.

Sin embargo, gran parte de los aspectos que los planes del Gobierno pretenden abordar con esta reforma son, precisamente, los flecos que todavía quedan por completar en la construcción definitiva del Estado de las autonomías. Por ello sería políticamente irresponsable dejar pasar la ocasión de llevar a cabo un debate sereno sobre los mismos con el fin de intentar, en la medida de los posible, resolverlos.

Ante todo, veamos qué quiere decir 'cerrar' el modelo de Estado de las autonomías. Ciertamente, si cerrar el modelo significa bloquear definitivamente toda la estructura de la organización territorial del Estado con la pretensión de que en adelante sea intocable, se trata de un objetivo imposible y absurdo. Ahora bien, si de lo que se trata es de abordar algunas disfunciones actuales, entonces la intención del proyecto del Gobierno es positiva y necesaria. Nada es definitivo, sino que todo es reformable en nuestro Estado democrático de derecho. Por tanto, cerrar el modelo no supone convertirlo en un sistema invariable para siempre sino, simplemente, en dotar al conjunto de una mayor coherencia para convertirlo así en más eficaz.

Por las noticias oficiosas que han llegado a través de los periódicos, los objetivos del Gobierno son cuatro: delimitar de forma clara las competencias concurrentes del Estado y de las comunidades autónomas, reforzar la cooperación entre éstas mediante conferencias sectoriales, establecer una mayor participación de las comunidades en las decisiones políticas de la Unión Europea y crear una conferencia de presidentes autonómicos con el fin de que los intereses de las comunidades contribuyan a configurar la voluntad estatal. Excepto el primer punto, los otros tres son a mi parecer -y junto a la financiación, que va en paquete aparte- los principales aspectos todavía pendientes de resolución en la construcción del Estado autonómico.

Pretender delimitar por ley las dificultades de interpretación que ofrecen las funciones respectivas del Estado y de las comunidades autónomas en las competencias compartidas es algo absurdo y, probablemente, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia de nuestro más alto tribunal, inconstitucional. Cualquier intento en este sentido puede suponer, con toda propiedad, un retorno a la filosofía de la LOAPA. Es olvidar también que, en los últimos 20 años se ha realizado una gran labor interpretativa que ha sentado las bases para resolver las naturales disputas acerca de la titularidad de unas y otras competencias. Las resoluciones jurisdiccionales y, sobre todo, los acuerdos políticos -no las leyes- son los cauces más adecuados para solucionar tales conflictos. Nos hallamos, por tanto, ante un falso problema.

Son, en cambio, problemas reales y acuciantes los otros tres. La necesidad de intensificar los mecanismos de cooperación entre comunidades la han puesto de manifiesto los principales estudiosos del sistema autonómico español. Autonomía significa actuar con independencia de los otros poderes, pero sabiendo que se forma parte de un sistema, de un conjunto que no puede ser, por razones de eficacia, indiferente a cada una de las partes. Por consiguiente, establecer mecanismos para canalizar e incentivar la cooperación entre comunidades redundará en una mayor eficacia global del sistema. Lo mismo cabe decir de la participación de las comunidades en las decisiones de la Unión Europea. La realidad europea está en plena transformación y no puede funcionar como algo aparte de la realidad interna de los Estados, a menos que el déficit democrático aumente todavía más. Que las comunidades autónomas participen en las tareas de la Unión quiere decir que también participan sus ciudadanos y, por tanto, que aumenta la legitimidad democrática de las instituciones europeas.

Por último, la conferencia de presidentes de comunidades autónomas viene a llenar un importante hueco del sistema autonómico -el de la participación de las comunidades en el Estado-, pero lo hace a costa de sacrificar un Senado en sentido federal. La falta de diálogo entre los máximos representantes de las comunidades y de éstos con el Gobierno del Estado es, probablemente, la carencia más acuciante de la organización autonómica. En definitiva, es lo que hace falta para que nuestro sistema pueda ser considerado de pleno derecho como un Estado federal. Un foro estable e institucionalizado como es una conferencia de presidentes -a la manera de Austria- es un avance respecto al actual vacío, pero no deja de ser una solución de mínimos. Alguna razón tiene el Gobierno al manifestar sus dudas sobre la viabilidad política de la reforma constitucional del Senado. Ahora bien, si queremos acabar de verdad el modelo autonómico, un Senado federal es la pieza que falta para solucionar todos los problemas, entre ellos, por supuesto, los aquí examinados.

El problema, quizá, es de naturaleza política: sólo pueden cerrar el modelo aquellos que creen en él. Por tanto, no se puede contar con la colaboración -y sí con la obstrucción- de quienes tienen como objetivo superarlo. Sólo un acuerdo entre el PP y el PSOE puede lograr plenamente los objetivos que se pretenden con las medidas que comentamos. Y si no se aprovecha esta legislatura quizá tardará en presentarse otra ocasión. Pero para ello, hace falta menos razonamiento táctico y más visión de Estado.

Francesc de Carreras es catedrático de Derecho Constitucional de la UAB.