El Defensor del Pueblo y la Ley de Extranjería

Tras agradecer, en primer lugar, al diario EL PAÍS la posibilidad de poner de manifiesto algunas reflexiones ante la opinión pública sobre un tema de interés candente como es el de la inmigración en España, debo empezar afirmando que a menudo lo que uno dice no es lo que quiere decir y, al menos con igual frecuencia, lo que nuestros interlocutores entienden no es exactamente ni lo que uno ha querido decir ni tampoco lo que ha dicho. En el editorial titulado 'Múgica se lo piensa', publicado en este diario el pasado día 14, se me adjudica el parecer de que las Comunidades Autónomas no están legitimadas para interponer el recurso de inconstitucionalidad que algunas de ellas meditan contra la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Debo asegurar que no fue eso lo que quise decir, y espero además que no haya sido eso lo que dije en el coloquio informal que como es sabido sigue a las conferencias que se pronuncian en el Club Siglo XXI. Aunque personalmente pueda ser vehemente en la expresión de opiniones y pareceres, garantizo que en el ejercicio del cargo de Defensor del Pueblo, para el que fui elegido por una cualificadísima mayoría de nuestro Parlamento, extremo al máximo mi prudencia y cuido sobremanera mis opiniones y su modo de expresión para evitar que las mismas se alejen de la neutralidad, ponderación e imparcialidad que resulta exigible. Por ello, me apena que se me atribuya la imprudencia de 'entrar en predio ajeno' y, usurpando una función que sólo corresponde al propio Tribunal Constitucional, pontificar sobre si las Comunidades Autónomas están o no legitimadas para el inicio de una determinada acción ante dicho Tribunal.

Insisto, desde luego, en que no es eso lo que quise decir, y me atrevo a asegurar también que no es eso lo que dije. Lo que sí quise decir, y creo también que fue lo que dije, es que, a diferencia de lo que ocurre con el Defensor del Pueblo, que está legitimado sin límite legal alguno para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra cualquier ley, estatal o autonómica, sea cuál sea el contenido material de ésta, las Comunidades Autónomas están limitadas en el ejercicio de la legitimación que ostentan por mor del artículo 32.2 de la Ley Orgánica reguladora del Tribunal Constitucional que exige, cuando se trate de leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, que éstas puedan afectar a su propio ámbito de autonomía.

Como estoy bien asesorado -y me atrevo a decir que bien informado-, conozco la jurisprudencia constitucional sobre el ejercicio de la legitimación por parte de las Comunidades Autónomas y la evolución que ésta ha manifestado desde los restrictivos criterios que inspiraron la sentencia 25/1981 -ya cuestionados en un voto particular suscrito por cuatro magistrados-, pasando por los más aperturistas presentes ya en la sentencia 84/1992, a la que siguieron otras en la misma línea (SSTC 99/1986 y 26/1987, entre otras) y los más amplios y que constituyen la línea actual del Tribunal fijados en la fundamental Sentencia 199/1987.

En ningún momento he negado la legitimación de las Comunidades Autónomas porque no es a mí a quien corresponde examinarla, sino al Tribunal Constitucional cuando éstas ejerciten la acción correspondiente. Será entonces el momento de contrastar si existe en el supuesto concreto 'un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, que es lo que viene exigiendo el Tribunal Constitucional en su doctrina más reciente, para validar el ejercicio de la acción por las Comunidades Autónomas (STC 199/1987, fj. 1). Además, estando en juego la depuración del ordenamiento jurídico, el mantenimiento del orden constitucional -como siempre ocurre cuando se impugna la constitucionalidad de una ley o acto con fuerza de ley-, coincido con la doctrina del Tribunal, también presente en este tipo de asuntos, respecto a que las normas relativas a la legitimación deben ser siempre interpretadas ampliamente y no con criterios restrictivos, a fin de facilitar una labor de limpieza de la que en último término todos somos beneficiarios.

En todo caso, tengo la firme impresión -y esto lo digo ya con una perspectiva más general que trata de enfocar al conjunto de la problemática que afecta a los inmigrantes extranjeros en España- de que la efervescencia legítimamente recogida en los medios de comunicación de opiniones en torno a la nueva Ley de Extranjería nos está distanciando del entendimiento más cabal del asunto. Es evidente la importancia del tratamiento legal de la cuestión, y ello exige una reflexión serena y sosegada, para fundamentar la decisión que finalmente se adopte sobre las diversas peticiones de impugnación de la ley. Pero también es evidente y necesario entender el problema en su contexto, que no es sólo la ley, sino también su desarrollo reglamentario, las prácticas administrativas generadas en torno a su aplicación e, incluso, de forma previa y no menos importante, la determinación de un modelo coherente, aplicable y global.

En este ámbito más práctico que teórico, creo que para los inmigrantes que no han podido regularizar su situación lo prioritario es arbitrar fórmulas que les permitan alcanzarla, y en mi opinión tanto en la legislación anterior como en la actual existen mecanismos legales para ello y el único requisito imprescindible es que exista voluntad política de lograrlo.

En días pasados, me dirigía a la Delegación del Gobierno en Melilla sugiriendo la adopción de medidas urgentes sobre asistencia sanitaria y de todo tipo de los inmigrantes sin regularizar en el CETI (Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes) de esa ciudad, y también para que, aun en el caso de estar sometidos a procedimientos de expulsión, cuando en la práctica no se hubiera podido ejecutar la medida y hubiera transcurrido un plazo razonable, éstos sean documentados y trasladados a la Península; en otras ocasiones, las actuaciones se refieren a menores en situación de desamparo, a rechazados en fronteras, a peticionarios de asilo, etcétera. Los instrumentos para solventar estas situaciones existen, y lo que intenta en cada caso este Defensor del Pueblo es que se apliquen eficaz y generosamente a quienes las padecen, paliando la penuria de quienes se ven inexorablemente avocados a la emigración, cuando no simplemente a la huida.

Intentando reflexionar con rigor, contemplamos que, tanto desde la Unión Europea en los sucesivos documentos de estrategia sobre inmigración como en la realidad propia de cada Estado, se advierte el fracaso, o en todo caso las limitaciones insalvables, de un modelo de inmigración basado prioritariamente en el control de fronteras. Sin carácter limitativo, son varios los factores determinantes de este fenómeno: la existencia de indocumentados en relación a los cuales los países de origen se desentienden; la aparición de una red de delincuencia organizada con enormes intereses económicos en juego; la dificultad de los Estados para, dentro de los límites y garantías sustantivas que nosotros y los países de nuestro entorno defendemos, posibilitar mecanismos de reacción eficaces, son algunos de ellos.

Es preciso, en este sentido, evolucionar hacia una legislación de control del mercado de trabajo, más que de control de fronteras. Deben propiciarse mecanismos de denuncia frente a la contratación laboral ilegal, creando alicientes para que sean las propias víctimas de esa explotación las que actúen; debería, en todo caso, tenerse en cuenta la efectiva inserción laboral, legalizable, del trabajador en nuestro país como factor determinante para conceder su regularización; y debería, por supuesto, adecuarse el cupo anual de inmigrantes legales a las necesidades de nuestro mercado laboral. Todo lo anterior propiciaría la desaparición de la situación de explotación y de irregularidad, y, en muchos casos, para todo esto existen ya los pertinentes instrumentos jurídicos.

Confiamos en que el Gobierno haga una apuesta decidida por reforzar los medios humanos y materiales de la Administración, tanto fuera de España como en España, posibilitando así el trato adecuado y legalmente exigible que debe darse a los inmigrantes, sin plantearse la inmigración como un fenómeno ante el cual hay que ejercitar una resistencia numantina.

Éstas son algunas reflexiones del Defensor del Pueblo, suscitadas por el mencionado editorial de este diario, sin otro objetivo que buscar soluciones concretas a los problemas reales e intentar convencer de éstas a quien tiene poder de decidir.

Enrique Múgica Hérzog es Defensor del Pueblo.