La jubilación de las diputaciones

En este entretenido otoño político andaluz, plagado de noticias importantes, me han llamado la atención unas cuantas polémicas locales sobre las diputaciones, como la adquisición de unos vehículos por la Diputación de Cádiz o la apertura por la de Almería de una oficina en Bruselas. En estas discusiones, se juzgaba únicamente la conveniencia de que la diputación respectiva realizara o no una determinada actividad.Pero me parece que quizás es hora de trascender cuestiones concretas y comenzar a debatir -como han hecho el presidente de la Diputación de Málaga y el consejero de Turismo- sobre la conveniencia o no de seguir manteniendo estas venerables instituciones decimonónicas, creadas por la Constitución de Cádiz.

Jurídicamente el tema no tiene mucha discusión: la Constitución establece en sus artículos 137 y 141 la autonomía de las provincias, lo que significa -según el Tribunal Constitucional- que las diputaciones tienen una "garantía institucional" que impide no ya su pura supresión, sino incluso restringir sus competencias de forma tal que se les prive "prácticamente de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre" (STC 32/1981). Es más, en el caso concreto de Andalucía, la existencia de las diputaciones se refuerza con su consagración expresa en el artículo 4 del Estatuto, donde se establece -entre otras cosas- que la Comunidad Autónoma articulará su gestión periférica a través de las diputaciones provinciales.

Sin embargo, en la práctica cotidiana, la situación es muy distinta y las diputaciones andaluzas no han hecho más que perder peso institucional desde 1982 hasta hoy. Para empezar, la Junta no sólo no ha "articulado" un solo servicio periférico por medio de las diputaciones, sino que no ha cesado de disminuir sus competencias, tanto por medio de leyes sectoriales como por la Ley 11/1987, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio. Esta Ley privó a las diputaciones de un buen número de sus tradicionales competencias en economía, agricultura, obras públicas, transportes, sanidad y servicios sociales, para dejarlas convertidas en poco menos que instituciones asesoras de los pequeños municipios, con facultades residuales en medio ambiente, cultura, turismo y deportes. Para decirlo con cifras: mientras que en 1985 la suma de los presupuestos provinciales era el 13,68% del Presupuesto de la Junta (65.502 millones de pesetas frente a 478.731 millones) ese porcentaje se ha reducido casi hasta la mitad en 1999, al 7,19% (185.614 contra 2.581.040). Las comparaciones con los ayuntamientos también reflejan esa pérdida de importancia de las diputaciones ya que, a diferencia de lo que pasaba hace quince años, en la actualidad la mayoría de ellas ven cómo las capitales de provincia tienen unos presupuestos superiores a los suyos, incluso hay alguna que los duplica ampliamente (como en el caso de Málaga: la ciudad tuvo en 1999 unos presupuestos de 51.527 millones frente a los 24.361 de la diputación).

Así las cosas, y en contra del tenor literal del Estatuto, tenemos unas diputaciones capitidisminuidas y semijubiladas, sin que su razón de ser se perciba desde el punto de vista de la técnica de la organización administrativa: como preveía el famoso Informe Enterría de 1981, por encima de los ayuntamientos sólo debería existir una Administración territorial, bien de las diputaciones, bien de la Junta. Por eso, ahora que se quiere realizar un nuevo pacto local, deberíamos reflexionar sobre si no es hora ya de abandonar este sistema híbrido y llegar al punto lógico al que conduce el camino iniciado en la década de 1980 con la creación de la Administración periférica de la Junta y con la disminución de las competencias de las diputaciones. Cuando vemos a diario cómo organizaciones de todo tipo (desde los Estados hasta las empresa) se agrupan para ganar eficacia, cuando los ayuntamientos tienen bastante más medios que hace quince años y cuando las comunicaciones andaluzas son muy superiores a las de aquella época, el lugar de llegada de ese camino debería ser el de idear alguna fórmula para que las diputaciones se fusionen con la Junta. Mantener la situación actual, además de crear ineficacia administrativa, por la inevitable duplicación de servicios y la pérdida de las economías de escala, puede dar lugar a que se aproveche la mayor opacidad de las diputaciones ante la opinión pública para fines que nada tienen que ver con la autonomía provincial, como su empleo sesgado en favor o en contra de determinados municipios o la colocación de amigos políticos en la función pública. Lamentablemente, ya tenemos una buena colección de ejemplos de ambas posibilidades.

Agustín Ruiz Robledo es profesor de Derecho Constitucional.